Осенью внесет в законопроект "О похоронном деле". Необходимость реформировать отрасль обсуждается уже давно. Ускорить реформу решили после майских вооруженных беспорядков в Москве на Хованском кладбище. По сравнению с аналогичным действующим документом, принятым еще в 1996 году, новый закон принципиально меняет ритуальную сферу. Его авторы предлагают лицензировать основные виды похоронных услуг, ввести единые стандарты для участников рынка и разрешить строить частные и конфессиональные кладбища.
Участники рынка утверждают: пока отрасль регулируется не законами, а "понятиями", часто их устанавливают структуры, связанные с силовыми ведомствами.
Как выяснил "ДП", в Петербурге у руля стоят деловые партнеры совладельца УК "Музей" Игоря Минакова. О степени непрозрачности похоронного рынка Петербурга с годовым оборотом свыше 6,2 млрд рублей говорит тот факт, что все опрошенные "ДП" администрации кладбищ, ритуальные бюро категорически отказались комментировать вопросы, касающиеся отрасли.
Кладбища в тени
Главную проблему отрасли - непрозрачность и коррумпированность - не сможет решить никакой похоронный закон, говорят эксперты. Похоронно–ритуальная сфера - классический теневой рынок. Объем нелегального денежного потока здесь не менее 60% всего оборота.
В Петербурге около 90 кладбищ, они занимают 1,46 тыс. га и принадлежат городу, а деятельность в похоронной сфере координирует (КРППР). На самом деле ситуацию контролируют частные ритуальные и похоронные бюро и агентства, которым кладбища переданы в управление.
До 2010 года около половины из них контролировали структуры, аффилированные с УК "Музей" Игоря Минакова. Сам он был в числе учредителей многих ритуальных компаний. Один из его ближайших соратников Валерий Ларькин (в частности, владеет 30% Горнодобывающей компании, 70% - у Минакова) много лет возглавляет Ассоциацию предприятий похоронной отрасли СПб и Северо–Запада (АППО). Он также совладелец ряда ритуальных агентств (так, в СПб ритуальной компании ему принадлежит 80%, в "Ритуал–трансе" и "Сиэм" - по 50%).
"Не является секретом связь органов местного самоуправления с ритуальными структурами. МСУ - фактически главные бенефициары ритуальных контор. Аффилированность чиновников приводит к проблемам с антимонопольным законодательством. Полномочия по управлению кладбищами часто передаются бизнесменам незаконно. Это приводит к торговле местами на кладбищах. Сегодня бесплатное получение места на кладбище - исключение из правил", - признает член рабочей группы по совершенствованию законодательства о похоронном деле Госдумы РФ Павел Уланов. Запреты не решат этих проблем. "Будет запрет - будет способ его обойти", - считает он.
Ни один член АППО не ответил на вопросы "ДП" о ситуации в похоронной отрасли города. В ассоциации дали обтекаемый комментарий: "Нет такого понятия - рынок ритуальных услуг. Одни организации занимаются производством товаров ритуального назначения, другие - автотранспортными перевозками, третьи оказывают услуги на кладбище, изготавливают памятники. Все это разные рынки".
Начальник юридического отдела КРППР Герман Шустиков тоже был не очень красноречив: "Нужен новый закон, в действующем много пробелов. Но нужно учитывать специфику регионов".
«За длинный язык быстро похоронят - и не заметишь», - поясняет сотрудник одной из региональных похоронных контор.
Хорошо или ничего
По мнению представителей Союза похоронных организаций и крематориев РФ (СПОК), новый закон не решит многих острых проблем отрасли. Так, он не определяет, где заканчиваются медицинские услуги по отношению к умершему, который еще недавно был пациентом больницы, и начинаются ритуальные, отмечает президент СПОК Павел Кодыш. Из–за этого морги вмешиваются в ритуальную сферу, предлагая родственникам усопших свои услуги по проведению похоронных церемоний.
"Непонятно, кто должен распоряжаться информацией об усопшем. Законопроект запрещает сотрудникам медучреждений и госслужащим передавать любую информацию на этот счет. Порядок ее предоставления установит правительство РФ. Закон вводит штрафы за торговлю этой информацией: для физлиц - до 70 тыс. рублей, для юрлиц - до 200 тыс.", - говорит вице–президент СПОК Владимир Родькин.
Еще одна проблема - рекультивация бесхозных могил. В действующем законе о похоронном деле четко не прописан механизм признания захоронения бесхозным. Не восполняет этот пробел и новый документ. Нужно ввести в закон понятие "ответственный за захоронение" - он взял бы на себя обязательства по уходу за могилой. "Тогда у нас будут законные основания признать могилу бесхозной и рекультивировать, если ответственный не справляется. Ведь есть могилы, куда по 100 лет никто не приходит. И ничего с ними не сделать", - поясняет Кодыш.
Непонятен в законопроекте и механизм создания частных кладбищ. Сейчас все погосты государственные или муниципальные. Минстрой предлагает разрешить строить кладбища по схеме концессии и позволить представителям религиозных конфессий устраивать частные захоронения. Делать частные кладбища далеко от города инвестор не станет - не будет спроса. А в городе земля дорогая. Чтобы окупить затраты, бизнесменам придется продавать участки под захоронения по 90 тыс. рублей. По нынешнему закону места должны предоставляться бесплатно. В действительности участки продаются. Цены доходят до 200 тыс. рублей.
К новому закону придется принять 28 постановлений правительства РФ, и насколько они будут эффективны, сейчас сказать невозможно, резюмировал Павел Кодыш.
Нездоровая конкуренция
Представители других российских регионов охотно делятся информацией о проблемах "похоронки". "Эту отрасль крышуют. Перестрелки за сферы влияния на кладбищах - обычное дело. Тех, кто не связан с муниципалами и контролирующими их силовиками, попросту выдавливают с рынка", - утверждает бизнесмен из Челябинска.
Машины, выделяемые для бесплатной перевозки тел льготных категорий граждан или бесхозных останков, отдают частным компаниям. В итоге неопознанные умершие могут неделями лежать там, где их настигла судьба, утверждает его коллега.
Это подтверждает гендиректор томского Салона обрядовых услуг Елена Черинко: "Все мы работаем по одной схеме. Информация об умерших продается органами МВД и здравоохранения. У властей позиция невмешательства. Я открываю ритуальный зал - мне бьют окна. Пишу заявление в прокуратуру - говорят: нет нарушений. 25 апреля нам сожгли магазин. Мы нашли бутылки с бензином. Опять прокуратура не увидела нарушений, дело не стали открывать. Я написала президенту. Получила ответ, отправила его в МВД и прокуратуру. Там сразу нашли нарушения в местной похоронной отрасли". По словам Черинко, до 2013 года томский рынок контролировал глава судмедэкспертизы Томской области. После его увольнения начался передел рынка. "Мы живем на пороховой бочке", - говорит она.
Государство устанавливает тарифы на так называемый "гарантированный перечень услуг" (см. "Расценки"). Стоимость этого пакета - 12,3 тыс. рублей. Предполагается, что место на кладбище предоставляется бесплатно, а памятник стоит 3,5 тыс. рублей.
Эти официальные расценки никак не связаны с реальностью. "Бесплатно вас закопают, только если будете лезть не в свое дело", - то ли предостерег, то ли пригрозил собеседник "ДП" из похоронной компании. Обычно без денег за участком можно и не приходить. Иногда предлагают бесплатные наделы в невостребованных местах, например в болотистой части кладбищ. За то, чтобы не класть гроб прямо в воду, придется заплатить не меньше 10 тыс. рублей. Верхнего предела у расценок на жилплощадь для загробной жизни не существует.
"Конкуренция в отрасли нездоровая. Наша сфера - самая криминальная после оборота наркотиков. Даже торговля оружием идет после нас. Правоохранительные органы не содействуют в наведении порядка в похоронном деле", - сетует Павел Кодыш. По его мнению, ритуальному рынку нужно государственное регулирование.
Лицензирование в ритуальной сфере необходимо. Правильнее всего будет ввести лицензирование не юридических лиц, а физических (ритуальных агентов, распорядителей траурных церемоний). Поддерживаю инициативу и о разграничении функций медучреждений и ритуальных агентств. Нужно запретить оказание ритуальных услуг в моргах, помещениях судмедэкспертизы и патологоанатомических отделений. Недоработки законопроекта можно устранить. Важно вынести проблемы отрасли на межведомственный уровень и разграничить зоны ответственности контролирующих органов.
Михаил Алехин
Генеральный директор АО "Военно–мемориальная компания"
В похоронной отрасли много проблем. Например, нужно урегулировать вопрос вывоза тел умерших. Как только из дома уезжает скорая - на пороге уже стоит представитель похоронного агентства, которого никто не вызывал. Думаю, такая работа обязательно должна быть под контролем государства. Вообще, я не понимаю, какая может быть конкуренция в похоронной отрасли. Кто больше перевезет тел или кто больше выкопает могил? Если и есть конкуренция, то она должна быть по качеству - например, по качеству обслуживания могил, благоустройству кладбищ.
Лидия Громова
Заместитель председателя комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Петербурга
Выделите фрагмент с текстом ошибки и нажмите Ctrl+Enter
По статистике, каждому человеку раз в десять лет приходится сталкиваться с похоронами. В девяти случаях из десяти ритуальный агент оказывается на пороге дома умершего раньше, чем скорая помощь или сотрудники полиции. Главное в этой профессии — добраться до тела усопшего самым первым. Ритуальные услуги — нелицензируемый вид деятельности: организацией похорон может заниматься кто угодно. Отдельные виды ритуальных услуг уже лицензировались в период с 1994 года по 2002 год. После отмены лицензирования, когда в Москву хлынул поток индивидуальных предпринимателей со всех регионов и бывших стран СНГ, появился огромный спрос на информацию о смерти ото всех, кто ею обладал. В первую очередь, эта информация появляется у сотрудников медицинских учреждений и полиции. Передача персональных данных незаконна, поэтому стоимость информации об одном умершем может переваливать за 25 тысяч рублей, что в итоге отражается на стоимости ритуальных услуг «черных» агентов. Тарифы диктуют сами агенты, на глаз оценив платежеспособность клиента. Оплата осуществляется без кассового аппарата. В качестве чека используются поддельные бланки строгой отчетности. В такие бланки ритуальный агент может вписать абсолютно любую цену.
Откуда берутся ритуальные агенты
Частные ритуальные агентства мимикрируют под государственные учреждения. По запросу «ритуальная служба» на первой же странице любого поисковика показывается множество различных «городских» и даже «государственных ритуальных служб», которые на самом деле таковыми не являются. Такие организации незаконно используют в своих документах и на сайтах государственную символику, чтобы вызвать доверие у клиентов. Они не платят налогов и не вкладываются в инфраструктуру. Вместе с этим, в подобных агентствах организуют платные курсы для будущих ритуальных агентов, где их обучают хитростям профессии.
А хитрость профессии заключается в том, что будущего агента учат манипулировать клиентом, который и без того находится в беспомощном состоянии из-за потери близкого человека. Стоимость обучения на нелегальных курсах варьируется от 5 до 15 тысяч рублей, но она «оправдывает себя». На дорогостоящих курсах будущего агента знакомят со «своими» людьми в структурах, а это — те же работники моргов, скорой помощи и полиции. По окончании курса, который в среднем длится две недели, агенту выдают удостоверение с незаконно используемой геральдической символикой.
После обучения, когда новоиспеченный ритуальщик заучит все необходимые фразы о соболезновании, его «прикрепляют» к району его проживания, где он дежурит сутками напролет в ожидании звонка о чужой смерти.
Все это время ритуальный агент никуда не отлучается, он сидит на телефоне. Услышав долгожданный звонок, агент должен оказаться «на адресе» в течение 10 минут — прежде, чем сюда примчатся другие агенты. Находясь на взводе после длительного ожидания, агенты нередко устраивают драки прямо на пороге дома.
Если потенциальный клиент решит отказаться от навязываемых услуг, то ритуальный агент обязательно подсунет ему бланк для подписи, чтобы письменно зафиксировать отказ от якобы бесплатных услуг и даже психологической помощи. Эти бумаги не значат ничего. Такие действия рассчитаны на то, что человеку, находящемуся в состоянии стресса, будет сложно подписать некий «официальный» документ.
Если же ритуальный агент, обогнав или победив конкурентов в драке, получает доступ к телу усопшего, он обязательно потребует предоплату — половину от общей суммы. Как сказано выше, тарифы устанавливают сами агенты. Зайдя в дом, ритуальщик сразу оценивает, сколько он сможет вытянуть из скорбящей семьи. Скромные похороны в среднем обходятся в 50 тысяч, агент получает от этой суммы 20 процентов, все остальное достается агентству. Удачливый ритуальщик может проводить по несколько похорон в день, зарабатывая на процентах неплохую сумму.
Еще одним лакомым куском для аферистов стала продажа земельных участков под захоронение на кладбищах, где по закону участки предоставляются бесплатно. На эту удочку люди, потерявшие близкого, попадаются нередко и отдают мошенникам в Московском регионе от 30 до 80 тысяч рублей, а порой и больше.
Как обстоят дела за пределами столицы
В регионах организовать похоронную фирму гораздо проще, чем в столице, но и доходы у них скромнее. Организовать похороны в глубинке в среднем стоит около 20 тысяч рублей. Все, что необходимо для организации похорон, — это обычно поддержанный «уазик» в качестве катафалка, водитель, землекопы (они же и будут осуществлять вынос гроба из морга) и проверенная схема по закупке персональных данных у сотрудников медучреждений. Взятка сотруднику скорой помощи гораздо ниже, чем в Москве, не больше 5 тысяч рублей. Рентабельность такого бизнеса может достигать свыше 100 процентов, если учесть, что тарифы все так же диктуют сами ритуальщики.
Из-за отсутствия контроля большая часть кладбищ в регионах образовалась стихийно, место, на котором находится предполагаемое кладбище, может иметь абсолютно другое предназначение, например, это может быть поле для засева. Отсюда возникают инфраструктурные проблемы. Если на чью-нибудь могилу упадет дерево, дорогу к кладбищу размоет дождь или там стихийно образуется помойка, муниципальные власти не смогут навести там порядок, так как официально там никакого кладбища нет. Для решения проблемы необходимо проводить переоформление документов для изменения статуса земель специального назначения, чем местные чиновники не всегда хотят заниматься.
Грань между медицинскими и ритуальными услугами
На Западе давно существуют похоронные дома, которые предоставляют весь спектр ритуальных услуг, в том числе и услуги морга. В России организовать частный морг практически невозможно. Этим пользуются работники медучреждений. Так, в подмосковном морге города Дедовск сотрудники морга на протяжении многих лет требовали деньги за бесплатные услуги. На весь 30-тысячный Дедовск приходится одна городская больница. В больнице работает и единственный в городе морг. По словам сотрудников медучреждения, из этого морга ежедневно забирают от 4 до 10 тел. Николай Морозов, который хоронил свою 84-летнюю мать, столкнулся с вымогательством: санитар потребовал 10 тысяч рублей за бесплатные процедуры для покойного. Новость о том, что полиция занялась проверкой морга, местные жители встретили с энтузиазмом. Свидетели говорят, что в праздничные и выходные дни сумма возрастала до 15 тысяч рублей. Сейчас все сотрудники злополучного морга уволены, но это не единичный случай — с подобными жалобами в «Верум» обращаются регулярно.
Очевидно, что необходимо вносить изменения в нынешнее законодательство, которое могло бы поставить точку в войне между медицинскими учреждениями и ритуальными агентствами: медучреждения не должны заниматься коммерческой деятельностью в ритуальной сфере. Правда, с этим не согласна заместитель руководителя Департамента здравоохранения Татьяна Мухтасарова: это по ее инициативе в уставы больниц были внесены изменения — к видам деятельности больниц добавилось «оказание ритуальных услуг», хотя профильное законодательство не предусматривает оказание платных ритуальных услуг учреждениями здравоохранения.
Ритуальная монополия
Согласно опросу, проведенному общественной организацией «Верум», жители Москвы стали реже пользоваться услугами незваных агентов, т. к. намного проще и спокойнее провести всю процедуру прямо в морге, где на законных основаниях пребывают различные городские специализированные службы. Безусловно, это хорошая тенденция, которая позволяет вывести из «серого» сегмента огромные деньги и направить их в городской бюджет.
Но надо сказать, что государственное бюджетное учреждение «Ритуал» — не такое уж и «бюджетное». Стоимость оказания ритуальных услуг является завышенной. На эти же цены ориентируются и другие, менее крупные игроки рынка. Ручная копка земли оценивается по Москве 600-800 рублей за один кубометр. Получается, реальная стоимость выкапывания одной могилы составляет не более 3 тысяч рублей. ГБУ «Ритуал» оценивает эту услугу от 8 до 10 тысяч в зависимости от сезона. Так что тут еще стоит посмотреть, насколько поднимет цены на ритуальные услуги их передача в одни руки.
Свет в конце тоннеля
Нелегальный денежный поток сегодня составляет 60-70 процентов всего оборота. По оценкам Департамента торговли и услуг, в Москве около 2 тысяч «черных» агентов и организаций. Деньги, находящиеся в их обороте, украдены у граждан и из госбюджета. Коррупционные «подношения» внутри цепочки «больница/морг — ритуальная организация» достигают 1 миллиона долларов в год на одну ритуальную организацию.
Корень проблемы кроется в несоответствии сегодняшнему дню положений Федерального закона «О погребении и похоронном деле». Закон, принятый еще в 1996 году, создавался, чтобы регулировать нашу отрасль в переходный период, далее в него предполагалось внести правки. Но за два десятилетия этого так и не было сделано. В результате закон противоречит Федеральному закону об антимонопольной деятельности, Земельному и Гражданскому кодексам. Объяснение простое: наведение порядка в сфере «похоронки» невыгодно криминалитету, сложившемуся здесь за все эти годы.
Почему при общем желании навести порядок в отрасли нормального закона до сих пор нет? Да потому, что нет структуры или организации, которая знала бы все нюансы отрасли и была бы способна создать полноценный документ. Криминализация похоронного рынка шла ударными темпами — точнее, она не прекращалась, начавшись в 1990-х годах. Это единственная сфера экономики, в которой выручка частных организаций поступает только в виде наличных средств. Вряд ли кто-нибудь может вспомнить, что оплачивал услуги похоронным агентам или организациям через кассу, и уж точно никогда никому не предлагали ознакомиться с государственными тарифами на ритуальные услуги. Потому что их просто нет.
Многие эксперты отрасли небезосновательно видят проблему роста криминала в отсутствии единого контролирующего государственного органа. Сегодня в профессиональной среде есть предложения создать Федеральное агентство в системе какого-либо ведомства, связанного с ритуальной отраслью. Вопрос остается открытым. Законопроекты подготовили Федеральная антимонопольная служба и Минстрой, и ни один вариант не принят к рассмотрению законодателями из-за серьезных структурных недостатков этих проектов. Да и Рабочая группа по совершенствованию законодательства в сфере погребения и похоронного дела — не совсем тот орган, который смог бы расставить все точки над «i», вопрос законодательства должен решаться на межведомственном уровне.
А ведь принятие закона — это как раз та важнейшая задача, решение которой позволило бы вернуть ритуальную отрасль в правовое поле. Необходимо распределить полномочия между Правительством РФ, Минстроем, Минфином и субъектами Российской Федерации. И самое главное — необходимо очертить рамки и границы, дать юридическое определение самого рынка ритуальных услуг, который сегодня делится на ряд сегментов, функционирующих практически самостоятельно и разрозненно. В результате существующий закон не определяет разграничение медицинских и ритуальных услуг, нет контроля над приватностью информации об усопшем. Не решены вопросы создания частных кладбищ, признания захоронений бесхозными, вопросы финансирования государственных специализированных служб (ГСС), занимающихся захоронением, в частности, неопознанных лиц.
Плюс ко всему после принятия нового закона предстоит принять соответствующие постановления Правительства. Так что работа предстоит большая и серьезная, если мы действительно хотим порядка. Мы не случайно говорим «мы». Мы — это гражданское общество, профессионалы и государственные структуры, которые заинтересованы в том, чтобы покончить с беспределом в сфере ритуальных услуг, ведь похоронная отрасль — это звучит формально. На самом деле речь идет о нашей человеческой, культурной и исторической памяти. А пока закона нет - криминал крепнет, государство недополучает налоги, граждане страдают, участники рынка молчат.
Все эти вопросы обычно решаются введением государственного лицензирования либо саморегулирования (СРО). Специалисты больше склоняются к саморегулированию, поскольку эта система позволяет проводить оценку быстрее, имеет больше ресурсов, чем лицензиат, для контроля качества работ, к тому же не привязана к региону, а действует на всей территории России и может иметь неограниченный срок действия. Механизм исключения из членов СРО в случае нарушения правил лишает организацию возможности работать.
Чтобы введение СРО не привело к росту цен на услуги для конечного потребителя, вопрос должен быть решен параллельно с введением системы их тарификации. В любом случае, цены не могут превышать тех, которые сейчас предлагаются «черными» агентами. Государство должно содействовать работникам сферы ритуальных услуг в создании условий для саморегулирования профессиональной деятельности. При этом надо развивать систему добровольной сертификации услуг. Соответственно, работа без допуска СРО будет являться прямым нарушением законодательства и повлечет за собой административную либо уголовную ответственность и ликвидацию предприятия. При этом членство в СРО должно защитить законные интересы и права добросовестных организаций при взаимодействии с органами власти.
СОЮЗ ПОХОРОННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И КРЕМАТОРИЕВ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ СЕРВИСА
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЦЕНТР РАЗВИТИЯ
КОНЦЕПЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ РИТУАЛЬНЫХ УСЛУГ
(ПРОЕКТ)
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2006 г.
«Концепции государственной политики в сфере ритуальных услуг»
Введение
Проблемы развития отрасли.
Проблемы нормативно-правового регулирования.
Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти.
Исполнение государственных гарантий.
Взаимоотношения предприятий разной формы собственности.
Материально-техническое обеспечение.
Инвестиции в отрасль.
В организации обслуживания.
В создании конкурентной среды.
В организации инфраструктуры и использовании земельных участков.
Роль общественных организаций.
Зарубежный опыт
Национальные особенности организации ритуальных служб
Практика кремации и деятельность крематориев
Обоснование изменений государственной политики
В области нормативно-правового регулирования.
В области управления.
В государственно-частном партнерстве.
Инвестиции в отрасль.
Во взаимоотношениях с общественными организациями.
Предложения по созданию Стратегии развития отрасли
Анализ современного опыта стратегического планирования в России
6.3.Разработка новой Концепции нормативно-правового регулирования.
6.4.Предложения по первоочередным мероприятиям для включения в План конкретных действий по осуществлению Стратегии.
Введение
Археологические исследования артефактов материальной культуры показывают, что обряд погребения людей возник не как самостоятельное, независимое от других процессов жизнедеятельности человека явление, а как развитие его представлений о Мире, о своей роли в нем и в обществе. Таким образом, на протяжении всей истории человечества, ритуал погребения являлся составной частью культуры общества и на каждом этапе развития может характеризовать уровень духовной и материальной его составляющих.
До недавнего времени считалось, что место культуры в любой экономической системе – это более или менее тяжкий, но необходимый груз на шее государства и его состоятельных граждан. Что же касается той отдачи, которую культура на протяжении тысячелетий исправно приносила обществу и государству, то ее ценность относилась к сугубо духовной категории. То есть в рамках монетаристских концепций вопрос рентабельности культуры никогда не рассматривался всерьез. Предполагать возможность равнозначного обмена тех или иных ее продуктов на осязаемые материальные блага было «внеэкономическим мышлением».
Первооткрывателем того, что современная экономика приобретает новые качественные черты, и все более отдаляется от традиционного хозяйствования, считают Дж. Сороса. Именно он и ввел понятие «виртуализация экономики». Проблеме, которой в последние годы посвящается все больше научных трудов.
Виртуализация экономики связана с необычно быстрым усиливающимся влиянием людей, их представлением и мыслями на реальные процессы, происходящие в экономике. Главным проявлением такой экономики является резкое ослабление выявленных ранее экономической наукой причинно-следственных связей. Мышление людей становится одним из главных ценообразующих факторов, одним из условий формирующих рыночный спрос на товары и услуги. Иными словами, мыслительная деятельность субъектов рынка становится одним из объективных рыночных процессов, влияющих на ускорение или замедление экономического роста, образование тех или иных особенностей рынка в различных странах.
Общеизвестно, что личные качества людей формируются двумя основными путями: через наследование определенного генотипа и через сложившуюся на территории проживания культуру. Исторические корни, в свою очередь, влияют и на формирование генетических признаков, и на создание устойчивых национальных традиций. Определяют культурные различия наций и народностей.
Национальные традиции передаются от поколения к поколению. Они складываются и изменяются в течении длительных промежутков времени и выражают особенности исторической судьбы определенного народа. Социально-историческая среда, в которой живет и действует последний, оказывает определяющее воздействие на характер формирования стереотипов человеческого сознания и поведения. Под стереотипами понимают укоренившиеся стандарты восприятия окружающего мира и соответствующего этому восприятию осознанных и подсознательных действий.
Около двадцати лет назад появился новый раздел науки, получивший название неинфекционной эпидемиологии. Он занимается изучением заболеваний имеющих нефизическую (нематериальную) природу. По силе своего воздействия на людей они имеют столь же катастрофические последствия, как самые тяжелые инфекции. Причины их вызывающие: распространение ложных идей в обществе, психозы, паника, мода, - то есть имеют социальные возбудители (инфекции).
Ни для кого не секрет тяжелейшая демографическая ситуация в России. Эта проблема ставит под сомнение саму возможность сохранения нашей государственности. С этой точки зрения интересно проведенное исследование по сравнению с депрессией 30 г.г. в США и почти аналогичную ситуацию по спаду экономики 90-х г.г. в России. В период «экономического кошмара» прирост населения у нас был ниже в 8 раз. Это говорит, что социальная болезнь российского общества значительно тяжелее.
Просматривается и противоположная тенденция. В нашей стране, начиная со времени окончания 2-ой мировой войны, смертность увеличивалась. Исключение составили 86 и 87 г.г. прошлого столетия. Это были годы начала перестройки и сопутствующим духовным подъемом и идеологией надежды.
Можно привести и некоторые количественные показатели новой политики:
Смертность снизилась более чем на 10%;
Разбои и грабежи на 24%;
Убийства и покушения на 30%;
Самоубийства на 40%.
По данным Ассоциации независимых ученых «Россия XX-XXI Век», доля влияния экономического фактора на нынешнюю демографическую ситуацию составляет лишь 30%. Главный фактор лежит в социальной сфере, т.е. определяется проводящейся политикой государственной власти. Таким образом, главным лекарством должна стать новая политика, способная вернуть людям надежду и веру в то, что в результате проводимых в стране социально-экономических реформ, их жизнь реально улучшится.
Разные области современного научного знания – экономика и медицина, - пришли к выводу об объективной материализации человеческой мысли и формирующей ее культуры. Поэтому политика, как главный фактор консолидации или конфронтации людей, становится решающей в определении общественного развития.
Реализация Правительством РФ предложенных Президентом национальных проектов является совершенно оправданной сменой приоритетов государственной политики. Приоритет государственных инвестиций в человеческий капитал означает, что развитие экономики должно быть ориентированно на решение самых неотложных проблем граждан. К сожалению, одна из самых острых проблем, касающаяся всех без исключения, осталась без внимания власти. Это целый комплекс, требующих срочного решения вопросов в такой деликатной и ежегодно затрагивающей самые широкие слои (оценочно 25-30 миллионов) населения сфере, как проводы в последний путь своих жителей.
Вышеуказанная область национальной культуры традиционно, в отечественной истории, находится на периферии внимания государства. Такой подход, также традиционно, объясняется лозунгом властных структур всех уровней: «Прежде всего, необходимо заботиться о живых!». Позволим себе опровергнуть такой подход не только как неверный, но и наносящий существенный вред престижу государства и вызывающий недоверие к проводимой им социальной политике в глазах наших сограждан. Внимание и обеспечение достойного уровня ритуала проводов из жизни своих граждан воспринимается россиянами как истинный индикатор отношения государства к людям при жизни. Поэтому состояние дел в сфере похорон находится в явном противоречии с проводимой социальной политикой в целом.
Нынешнее состояние этой сферы можно охарактеризовать как явно несоответствующее возможностям экономического положения России. В содержании и развитии городских кладбищ, уровне используемого оборудования, особенно моргов и крематориев, развитии научной, информационной, методологической, образовательной базы похоронного дела существует целый комплекс проблем требующих срочного решения. С отменой лицензирования утрачен и действенный контроль со стороны государства в этой области. В некоторых регионах (…..) отмечаются вопиющие факты, свидетельствующие о необходимости принятия на уровне Правительства комплекса неотложных мер. В первую очередь, речь идет о реализации рекомендаций парламентских слушаний «О практике применения ФЗ « О погребении и похоронном деле»».
Рекомендации были выработаны в 2003 г. и до сих пор, ни на одном из уровней и структур государственной власти, не были приняты соответствующие решения и не предприняты необходимые действия. Это свидетельствует о том, что данное направление социальной политики нуждается в коренном изменении методов и структуры государственного управления. Этого требует как сложность и многогранность самой проблематики, так и количество федеральных ведомств (в настоящее время в принятии решений в этой сфере задействованы 17), а также отсутствие четкого разделения сфер влияния и ответственности федеральной, региональных и муниципальных властей.
Вследствие всего вышесказанного, главной целью данной работы является выработка рекомендаций для повышения эффективности управления со стороны государства процессами и хозяйствующими субъектами разной формы собственности в этой высоко проблемной и, в тоже время, чрезвычайно важной социальной отрасли экономики.
Необходимо отметить, что для наведения необходимого порядка в вышеуказанной области, расходы государственного бюджета должны составлять суммы в десятки раз меньшие, в сравнении с предусмотренными затратами для решения проблем в области образования, здравоохранения и других. В значительной мере подобные расходы можно уменьшить за счет привлечения частных инвестиций. Для этого нужно правильно выстроить государственно-частное партнерство в этой отрасли экономики. Не сравнимы и сроки реализации проектов до получения одобрения усилий государства, в соответствующей области, со стороны как отечественного, так и международного общественного мнения. При немедленной реализации нижеуказанного, этот срок, по мнению независимых экспертов, составит не более 1-2 лет.
Концепция разрабатывалась в соответствии с требованиями Федерального Закона № 115 от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон определяет Концепцию как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Таким образом, под этим термином подразумевают исходный предплановый (предшествующий Стратегическому плану развития) прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития ритуальных услуг и похоронной отрасли, основных положениях государственной политики для достижения поставленных целей и средствах для их реализации. В основе разработки Концепции находятся исследования по изучению проблематики похоронной отрасли и системный подход по выработке соответствующих предложений по формированию новой эффективной государственной политики в сфере ритуальных услуг.
Состояние и основные проблемы отрасли
Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и охватывает практически все население страны. Ежегодно в стране умирает более 2 млн. человек, в их похоронах участвует около 25-30 млн. Россиян. Каждый взрослый гражданин в течение года неоднократно посещает кладбища почтить память умерших родных и близких людей.
В стране, в настоящее время, функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают
площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо - в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.
В ходе реализации Федеральной целевой программы «Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы» были заложены общие принципы организации похоронного дела. В 1995 г. издано постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг» (к сожалению, в 2001 г. лицензирование этих услуг отменено). В 1996 г. приняты Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» и Указ Президента Российской Федерации «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших». Установлены социальные гарантии в части предоставления ритуальных услуг, в том числе гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.
В 2001 г. принято постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость». В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В 2002-2005 годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».
В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество.
Фирмой ЗАО «Диагностика аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.
В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.
За последние годы многое сделано для развития отрасли, особенно в Москве, Санкт-Петербурге, Иванове, Вологде, Калининграде, других регионах России. Однако остается целый комплекс проблем, которые надо решать как на федеральном, так и на региональном уровне.
Проблемы развития отрасли
Государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культура. Не определены места погребения на случай чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.
Несмотря на потребности отдельных регионов, медленно развиваются услуги по кремации тел умерших. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по России кремация не превышает 7% (для сравнения: в странах Европы и США этот показатель достигает 80-90%).
Органы местного самоуправления во многих регионах плохо решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. Под кладбища зачастую выделяют непригодные для этих целей болотистые, низменные участки земли. Непомерно возрастает стоимость земли, предлагаемой под кладбища. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы-однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеют место факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере. Требуется внести изменение в статью 5 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в части уточнения волеизъявления лиц по достойному отношению к телу после их смерти и согласия на изъятие (трансплантацию) органов.
В связи с этим участники парламентских слушаний определили следующие ключевые проблемы:
федеральная законодательная база похоронного дела нуждается в существенной доработке, а региональная - развита неудовлетворительно;
фиксированный размер стоимости услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню на безвозмездной основе (1000 руб.), нарушает право граждан на достойное погребение, и, в значительной мере, не покрывает реальных затрат специализированных служб по вопросам похоронного дела, что приводит к ухудшению их финансового состояния;
отмена лицензирования деятельности по оказанию услуг по погребению и отсутствие системы стандартов в отрасли приводит к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей;
отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков, а для граждан не определен порядок пользования местами захоронений;
слабо развита информационная и научная базы похоронного дела, отсутствует единая система учета захоронений в муниципальных образованиях, на региональном и федеральном уровнях, что значительно затрудняет поиск мест захоронений граждан;
не определены квалифицированные требования к работникам похоронной службы, отсутствует единая система аттестации, повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров;
нет четкого механизма взаимодействия между участниками сферы похоронных услуг - федеральными, региональными и местными органами власти, государственными (муниципальными) и частными похоронными службами, органами ЗАГС, медицинскими учреждениями, органами социальной защиты;
в неудовлетворительном состоянии находятся многие муниципальные, особенно сельские кладбища, средства на их содержание, благоустройство и охрану не выделяются, по фактам вандализма и надругательства на кладбищах не применяются реальные меры административной и уголовной ответственности;
отсутствует статистическая отчетность о количестве кладбищ (крематориев) и занимаемой ими площади.
Проблемы нормативно-правового регулирования
Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса, в настоящее время, существенно тормозит развитие отрасли.
Действующий Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Его принятие было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм. Минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет - это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, одной из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а законодательство застыло на месте.
В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций, которые, в соответствии с требованиями рынка, предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.
Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Их взаимоотношения переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т.д.
Всех этих изменений не учитывает действующий Закон. В нем нет даже профессиональной терминологии - что и как трактовать, как понимать то или иное выражение. Этим приходится заниматься каждому региону, каждой группе специалистов самостоятельно. Они нередко используют разный понятный аппарат и не всегда понимают друг друга. В Законе отсутствует само понятие «кладбище».
Закон никак не определяет формы и методы деятельности, предметы ведения работающих на рынке ритуально-похоронных услуг организаций, которые являются хозяйственными обществами или товариществами, другими негосударственными и немуниципальными предприятиями. Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев.
Именно по этой причине кремационное дело в России, в настоящее время, практически не развивается - у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом - не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться только в ведении органов государственного или муниципального управления.
Нормативно-правовая база, регулирующая похоронное дело в Российской Федерации, в настоящее время нуждается в дополнительной переработке и совершенствовании. Положения действующих законов содержат целый ряд неопределенностей, а зачастую и пробелов. Проблемы нормативно-правового регулирования отношений, связанных с погребением и похоронным делом, существуют как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.
Первая группа проблем относится к правовой регламентации организации похоронного дела как отрасли хозяйственной деятельности отдельных субъектов Российской Федерации. Действующий Федеральный закон РФ «О погребении и похоронном деле» полностью не решает указанную группу проблем, фактически относит организацию похоронного дела к ведению органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для Москвы и Санкт-Петербурга с 1 января 2005 г. полномочия органов местного самоуправления в области похоронного дела и погребения могут быть изъяты из их ведения «в пользу» органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Подобные изъятия должны быть оформлены соответствующими законами указанных субъектов Российской Федерации.
К указанной группе относятся проблемы: неопределенности правового статуса специализированных служб по вопросам похоронного дела, участия организаций и предприятий с негосударственным капиталом на рынке ритуальных услуг и на рынке непосредственно услуг по погребению умерших (погибших) граждан. С отменой лицензирования оказания ритуальных услуг остается нерешенным вопрос о степени монополии государственных
предприятий и учреждений в области оказания услуг по погребению, о разграничении ритуальных услуг на те, которые вправе оказывать только специализированные службы по вопросам похоронного дела, и на те, которые вправе оказывать практически любой «хозяйствующий субъект». Указанные проблемы не всегда могут быть эффективно решены на уровне законодательства Российской Федерации в рамках предоставленных ему полномочий.
Реформирование законодательства о земле и землеустройстве привело к необходимости зонирования земель поселений, утверждения субъектами Российской Федерации правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов индивидуально для каждой территориальной зоны индивидуально, что требует большой и кропотливой работы. Данная проблема в равной мере относится и к участкам земли, отведенным под места погребения (кладбища и крематории).
Вторая группа проблем относится к законодательству субъектов Российской Федерации и может быть, в определенной степени, решена принятием законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации в рамках существующего федерального законодательства. Речь идет, в первую очередь, о неурегулированности правоотношений в области организации похоронного дела, отсутствии стабильного регионального законодательства, предсказуемости и определенности в складывающихся правоотношениях с участием органов власти, организаций различных форм собственности и граждан.
Так, например, остаются неурегулированными либо урегулированными не в полном объеме вопросы:
О похоронном деле как отдельной отрасли городского хозяйства и
структуре государственного управления похоронным делом;
О правовом статусе земель, отведенных под места погребения;
О праве собственности на земельные участки, отведенные под
кладбища и другие места погребения;
О правах граждан на места захоронения своих родственников;
О последствиях содержания мест захоронения в неухоженном
состоянии;
о правовом режиме неоднократного использования земельных
участков, отведенных под захоронения;
о разграничении полномочий между органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
о требованиях, предъявляемых к специализированным службам, по
вопросам похоронного дела;
вопросам похоронного дела, их месте в структуре организации похоронного
дела в субъекте Российской Федерации;
Ряд других вопросов.
Законодательство субъектов федерации (понимаемое в широком смысле, включая в себя законы и подзаконные нормативно-правовые акты) в области похоронного дела и погребения граждан не образует согласованную систему норм различной юридической силы, а остаётся разрозненным и немногочисленным. Многие вопросы оказываются неурегулированными.
Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти
Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах, до настоящего времени, не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной, целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере.
В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций
ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.
Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую у органов местного самоуправления просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.
Многоуровневая система координации и регулирования развития ритуально-похоронного комплекса РФ состоит из 4-х уровней:
Федеральный государственный.
Федерально-региональный государственный (на уровне
федеральных округов).
Региональный государственный (на уровне субъектов федерации).
На федерально-региональном государственном уровне (федеральные округа) органа, отвечающего за координацию и регулирование, не существует. Таким образом, наличествует разрыв в вертикали власти.
Федеральный государственный уровень
На этом уровне формируется основная нормативная база отрасли. Здесь разрабатываются и принимаются федеральные законы:
о погребении и похоронном деле (новая редакция);
технический регламент «Безопасность объектов, материалов,
оборудования, инструмента, применяемого в ритуально похоронной сфере» (он
должен заменить СанПиН).
На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются:
агентством «Ростехрегулирование» - национальные стандарты по
вопросам деятельности отрасли, в том числе по терминам и определениям,
общим техническим условиям, по отдельным процессам предоставления
ритуально-похоронных услуг;
Минэкономразвития и Минрегионравзвития РФ и
Минздравсоцразвития совместно с Союзом похоронных организаций и
крематориев - проект Правил предоставления ритуально-похоронных услуг
(для внесения на утверждение Правительства РФ), а также «Проект правил
работы муниципальных кладбищ и крематориев» - в качестве рекомендации
для их утверждения в субъектах федерации или муниципалитете.
Общественным формированием на федеральном уровне:
секция ритуально-похоронных услуг в составе Комитета по развитию
потребительского рынка ТИП РФ;
Организацию контроля деятельности ритуально-похоронных организаций на федеральном и региональном уровне осуществляет Роспотребнадзор и его территориальные органы в Субъектах федерации.
Региональный государственный уровень
Субъектом координации и регулирования развития ритуально-похоронной сферы на этом уровне являются отраслевые органы государственного управления субъекта федерации.
На этом уровне формируется вся региональная нормативная база отрасли, в том числе:
региональный закон «О погребении и похоронном деле»;
порядок создания кладбищ и порядок выделения земли под кладбища;
правила работы кладбищ (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы крематориев (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы пантеонов (трупохранилищ, моргов);
правила работы специализированных служб по вопросам похоронного
дела;
порядок создания и функционирования специализированных служб по
вопросам похоронного дела.
Администрацией региона разрабатываются и утверждаются:
Генеральная схема создания, строительства и реконструкции кладбищ
на территории субъекта федерации;
программа совместных действий муниципальных образований по
развитию отрасли в регионе;
нормативы обеспеченности кладбищами и крематориями
муниципального образования;
нормативы материально-технического обеспечения кладбищ,
пантеонов, крематориев.
Муниципальный уровень
Это основной уровень, на котором осуществляется развитие ритуально-похоронной сферы и ее функционирование.
Администрация муниципалитета:
Утверждает правила и порядок работы кладбищ, крематориев,
пантеонов;
Создает специализированные службы по вопросам похоронного дела;
Координирует деятельность всех ритуально-похоронных организаций
на территории муниципалитета;
Занимается вопросами создания реконструкции и расширения
кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц;
Принимает решение о передаче их управляющей компании для
организации их деятельности;
Контролирует деятельность кладбищ, крематориев, пантеонов.
Администрация муниципалитета решает социальные вопросы,
связанные с ритуально-похоронным обслуживанием:
захоронение неопознанных тел, умерших малоимущих граждан;
изготовление надгробий;
выдача социальных пособий;
сохранение воинских и мемориальных мест захоронений.
Исключения из перечисленных функций по местному уровню власти
Администрации этих городов в соответствии с ФЗ «О погребении и похоронном деле» сами определяют на своей территории степень разделения функций между органами государственного управления города и местного самоуправления.
Здесь в основном действуют принципы:
Все кладбища находятся в административном подчинении специализированного государственного унитарного предприятия города;
В городе действует единая нормативная документация для всей ритуально-похоронной сферы, утвержденная администрацией города или Городской Думой;
Единая система управления всеми кладбищами;
Единая система и порядок создания городских специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Контроль за работой кладбищ и городских специализированных служб по вопросам похоронного дела осуществляют, совместно, территориальное управление, Роспотребнадзор, территориальные и отраслевые органы управления администрации города.
2.4. Исполнение государственных гарантий
Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления:
гарантии погребения умершего с учетом его волеизъявления,
выраженного при жизни, и пожелания родственников;
гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения
умершего;
санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест
погребения;
основы организации похоронного дела в Российской Федерации как
самостоятельного вида деятельности.
Таблица 1
Объем ритуальных услуг в РФ
|
№ |
Годы |
Число умерших тыс.чел. |
Объем реализации ритуальных услуг тыс.руб. |
Объем ритуальных услуг на 1 умершего руб. |
Социальное пособие на 1 умершего |
|
|
Руб. |
В % от стоимости похорон |
|||||
|
1 |
1997 |
2016 |
2669 |
1324 |
834,9 |
63,1 |
|
2 |
1998 |
1989 |
288 |
1448 |
834,9 |
58,7 |
|
3 |
1999 |
2144 |
4204 |
1961 |
834,9 |
42,6 |
|
4 |
2000 |
2225 |
5227 |
2350 |
834,9 |
35,5 |
|
5 |
2001 |
2255 |
6842 |
3034 |
1000 |
33,0 |
|
6 |
2002 |
2332 |
8734 |
3745 |
1000 |
26,7 |
|
7 |
2003 |
2366 |
11200 |
4700 |
1000 |
21,3 |
|
8 |
2004 |
2298 |
14500 |
6310 |
1000 |
15,8 |
Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.
Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.
Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 1001 от 29.06.1996 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:
гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т.к. служба не хочет работать в убыток;
специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ, услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.
2.5. Взаимоотношения предприятий разной формы собственности
Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные. Осуществляется постоянное взаимодействие специализированных служб с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.
Взаимодействие государственных (муниципальных) предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) с хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги, осуществляется на договорных условиях. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и государственных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.
Обычная практика: заказ принимает частная фирма, имеющая статус специализированной службы. Она же продает предметы ритуально-похоронного назначения, предоставляет услуги зала прощания, услуги катафального транспорта. На территории кладбища, исполнение заказа по захоронению гроба, урны, переходит к муниципальному (государственному) предприятию.
Законом РФ «О погребении и похоронном деле», статья 17, пункт 6 предусмотрена сертификация ритуально-похоронных услуг. Таким образом, предметы и материалы, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества и т.д.) допускаются к использованию только при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность.
Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.
На основании ст.27 того же ФЗ в регионах могут быть сформированы Попечительские (экспертные) советы по вопросам похоронного дела, в которые могут входить представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, должно обеспечиваться (по замыслу разработчиков ФЗ) совместное участие частных и государственных (муниципальных) структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли. Но поскольку эта статья закона носит рекомендательный характер, в подавляющем большинстве муниципальных образований подобные Советы не созданы. В том меньшинстве случаев, когда они создаются, их деятельность носит формальный характер.
Материально-техническое обеспечение
В развитых странах Европы удельный вес кремации достигает 80-90%. В Санкт-Петербурге, в Москве он составляет около 50%. По РФ процент кремации составляет менее 7 %. Такое положение связано с предельно низким количеством самих крематориев. Россия существенно отстает по этому показателю не только от развитых, но и многих развивающихся стран. Например, в таких странах как Мексика, Колумбия и Шри-Ланка на один имеющийся крематорий приходится 1,5 – 2,0 млн. человек, то в нашей стране эта цифра составляет 21,6 млн.
По сравнению с Европой положение можно назвать катастрофическим, поскольку там крематорий присутствует практически в каждом населенном пункте с численностью жителей более 100 тысяч.
Мировая практика показывает, что альтернативы широкому распространению кремации нет. С правильностью этого вывода уже вынуждены согласиться администрации многих регионов. В мегаполисах и высоко урбанизированных территориях свободных земельных угодий под кладбища практически не осталось, что делает захоронения в землю проблематичным. Актуально это и для части регионов, отдельных территорий по природно-климатическим условиям (вечная мерзлота, заболоченность, сезонная затопляемость, повышенная сейсмичность, сложный рельеф местности и т.д.).
Если количество кремаций довести до минимально-необходимого уровня (по оценке экспертов не менее чем 40-45 %), то регионы получат реальную возможность решения проблемы дефицита земельных ресурсов. Жители города получат возможность значительной экономии своих расходов, т.к. комплекс ритуальных услуг с кремацией на 20-30% дешевле.
На пути необходимого развития кремации существует следующий препятствующий комплекс нерешенных проблем:
отсутствие необходимого объема государственных и частных инвестиций, связанный с тем, что последняя редакция ФЗ «О погребении и похоронном деле» возложила ответственность за погребение на муниципалитеты не решив задачи с источниками соответствующих финансовых средств;
острый дефицит необходимых квалифицированных кадров с необходимой базовой подготовкой, поскольку отсутствует соответствующий государственный заказ и, вследствие этого, система их обучения и подготовки, а также, существующему в общественном мнении, негативном предупреждении по данному направлению трудовой деятельности;
недостаточность обеспечения соответствующей нормативной документацией (особенно по медицинским и экологическим аспектам), связанное с отсутствием финансирования соответствующего направления прикладных научных исследований.
Инвестиции в отрасль
Существующая система финансирования материально-технической базы и создания необходимой инфраструктуры ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из государственного или местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития и нормального функционирования. Зачастую, как уже указывалось, не хватает денег даже на благоустройство и содержание существующих кладбищ и крематориев, не говоря уже о строительстве новых объектов инфраструктуры.
До октября 2003 г. ФЗ «О погребении и похоронном деле» были определены следующие источники финансирования отрасли:
средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства местных бюджетов;
внебюджетные фонды, а также целевые фонды, предназначенные для похоронного дела;
иные источники, не запрещенные законодательством РФ и субъектов РФ.
В тоже время передача полномочий не была обеспечена соответствующими финансовыми ресурсами из федерального бюджета. К тому же не были закреплены, соответствующим ФЗ, обязательные нормы финансирования похоронной отрасли для регионального и местных бюджетов. Это еще больше обострило проблемы хронического недофинансирования как капитального строительства новых, так и содержания в пристойном виде имеющихся объектов инфраструктуры, особенно кладбищ. Фактически решение всего комплекса острейших вышеприведенных проблем возложено на предприятия отрасли. При этом их собственные возможности не в состоянии обеспечить необходимый минимум средств даже для содержания имеющийся инфраструктуры в таких благополучных городах как Москва и С.Петербург.
Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.
Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища, по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.
Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:
стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством
нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.
Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.
Следует признать, что на данном этапе развития, для России не приемлем переход на функционирование организаций ритуального обслуживания на условиях самофинансирования и самоокупаемости. Этого достичь не представляется возможным из-за низкого жизненного уровня большей части населения. Поэтому обязанности по финансированию проектирования и капитального строительства объектов инфраструктуры в полном объеме, а также содержания и благоустройства действующих объектов частично, согласно требующим разработки нормам для регионов, должно брать на себя государство.
Нормативы капитальных вложений и текущего финансирования необходимо разработать на основе обобщения опыта и сложившейся практики территорий. Основой для разработки подобных показателей может послужить деятельность региональных властей и похоронного комплекса в гг. С.Петербурге, Москве и Иванове. Где положение наиболее благополучно.
Отличия отрасли от других сфер услуг
При организации обслуживания специалисты-профессионалы неизменно учитывают особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности объектов и субъектов обслуживания.
3.1. При организации обслуживания
Заказчик ритуальных услуг - это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:
- находится в стрессовом состоянии - у него горе утраты родного,
близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику
услуг, которые он взялся организовывать;
-
не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он
«неграмотный»
в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не
знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области
похоронного дела;
верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной
службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать
гроб или венок, как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги,
как организовывать поминки;
понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а
для мусульман - в течение суток;
взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-
человечески.
Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон, возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания, начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.
Исходя из сказанного, об особенностях заказчика услуг на организацию похорон, можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.
Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более
того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу - данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.
Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ, которые выполняются при проведении похорон.
Ритуальные услуги, как таковые, имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.
Ритуальные услуги должны быть предоставлены и выполнены применительно к любому объекту обслуживания (предмету обслуживания).
Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:
кем он был при жизни;
места жительства;
Какое материальное положение было у его семьи и какое материальное
положение у родственников, друзей и близких покойного;
Какой национальности, какого вероисповедания (или атеист), или
иностранец.
При организации похорон нельзя создавать очереди
- при
оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-
либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше
ограничиваться одним - двумя основными документами, которые необходимы
для оформления факта смерти - паспорт (свидетельство о рождении) для
оформления остальных документов государственные (гербовые)
свидетельство о смерти.
Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток. В этой ситуации гражданину, взявшему на себя
ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов, при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т.д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.
Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность
необходимо обеспечить
при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного
окна» с предъявлением одного необходимого документа.
3.2. В создании конкурентной среды
Похоронное дело - это социальная сфера, но это еще и рыночная отрасль, где спрос и предложение постоянно изменяются, влияют друг на
друга. Ассортимент услуг в связи с этим существенно расширяется,
обновляется. Гражданам предлагаются самые разнообразные услуги с учетом
их материальных возможностей и представлений об организации ритуального
обслуживания. Как и любая коммерческая организация в условиях рынка, предприятия, фирмы, организации, предоставляющие ритуальные услуги, ставят своей целью извлечение прибыли от своей деятельности, т.е. от продажи ритуальных изделий и услуг.
Предоставление ритуальных услуг населению для них - это бизнес, который осуществляется в условиях:
Реального устойчивого спроса населения на изделия и услуги ритуально-похоронного назначения.
Конкуренции, которая предполагает, что выживает (остаётся на рынке)
сильнейший, а слабый уходит.
Реальной борьбы за информацию о потенциальных заказчиках, т.е.
фирма должна знать о всех фактах смерти людей и оперативно предлагать родственникам свои услуги.
Обязательного наличия информации в соответствии с законом РФ «О защите прав потребителей», в которой указывается: название организации, ее организационно-правовая форма; ассортимент услуг, их качество, цена; материалы, используемые при производстве изделий; формы и сроки предоставления услуг; гарантии заказчикам.
Здесь принципы следующие:
а) Минимально необходимый набор ритуальных услуг должен быть
предоставлен всем желающим гражданам по вполне доступной цене. С тем,
чтобы даже граждане с низкими доходами смогли заказать такой набор услуг.
б) По желанию заказчика должны быть предоставлены любые услуги и
изделия ритуального назначения по той цене, которую сможет оплатить
заказчик.
Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, как и число умерших (в среднем составляет 1,2 - 1,3 %) от численности населения.
Достаточно стабильное и прогнозируемое число умерших в год в данном поселке, районе, городе определяет и постоянное число заказов на погребение независимо от количества ритуально-похоронных организаций, количества агентов, работающих в них и оформляющих заказы на похороны.
Вывод: количество ритуальных фирм, которые занимаются организацией похорон, тоже должно быть ограничено, некоторым оптимальным для данного поселения размером. При этом их деятельность должна быть строго регламентированной и контролируемой со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. В организации похорон излишняя конкуренция только повредит.
Конкуренция ритуальных фирм, занимающихся организацией и
проведением похорон, имеет свои особенности и, соответственно, также должна быть ограничена. В частности:
реклама должна быть сдержанной, уважительной. Нельзя допускать
агрессивности рекламы;
нельзя размещать рекламные материалы в органах государственного
управления, в ЛПУ и тех местах, где идет оформления каких-либо
документов связанных с похоронами (ЗАГСы, больницы, военкоматы,
поликлиники). В этих местах должна быть размещена, полная и достоверная
информация о всех (в равной степени) ритуальных организациях данного
региона, которые имеют статус специализированной службы;
необходимо четко разделить информацию о ритуальных услугах и рекламу о них.
- нельзя переманивать уже принятые заказы у ответственного за организацию погребения. Если заказ уже принят, оформлен и оплачен, то другая фирма не должна его перебивать, переманивать заказчика на себя.
Неоднократно высказывалось предложение сформировать кодекс чести организаций и фирм, работающих в похоронном бизнесе.
В связи с ограниченным на данной территории количеством заказов
на похороны, ритуальные фирмы должны большое внимание уделять
качеству обслуживания и расширению ассортимента услуг. При этом
предложение новых услуг должно определять их спрос, т.к. заказчик о
многих услугах даже не догадывается. Это значит, ритуально-похоронные
организации не должны замыкаться на организации непосредственно похорон, а могут предоставлять различные услуги после погребения, в том числе организацию поминальных обрядов, поминок на 9-й,- 40-й день, после 6 месяцев, и т.д.
3.3. В организации инфраструктуры и использовании земельных участков
Кладбище, основной объект инфраструктуры - является особым градостроительным объектом, который не похож ни на один объект жилищно-коммунального хозяйства или бытового обслуживания.
Характерные особенности кладбища:
- его нельзя снести, нельзя использовать для других целей, кроме как для захоронения умерших людей;
- как градостроительный объект, расположенный на обособленном участке земли нуждается в постоянном уходе, благоустроительных работах. Оно должно постоянно поддерживаться в виде удобном для посещения гражданами и одновременно удобном для проведения новых захоронений, для поддержания мест захоронений в надлежащем состоянии;
- должно «работать»
(т.е. сохранять способность к новым
захоронениям) бесконечно долго 100-200-300 и больше лет. Примеры известных Европейских кладбищ показывает, что это вполне возможно. В России также имеются подобные кладбища в Москве, Санкт-Петербурге, других городах;
это место поклонения памяти ушедших от нас родных и
близких и оно постоянно должно отвечать этой функции, быть способным
принять любое число посетителей, в том числе в дни массового посещения в
пасхальные праздники;
выполняет функцию утилизации тел покойных.
Соответственно оно должно отвечать самым жестким санитарным
требованиям. В частности должны быть санитарно-защитные зоны, а также зоны моральной защиты. Это особенно актуально для городских кладбищ,
когда жилые дома вплотную приблизились к кладбищу;
размещение должно учитывать их специфику и отвечать
ряду требований в частности быть на достаточно доступном для посещения гражданами расстоянии от поселения и в тоже время не нарушить покой жителей ближайших домов;
- должно предоставлять как можно более широкий спектр
услуг, как при захоронениях, так и при посещении мест захоронений, ухода за надмогильными сооружениями. Современные кладбища все более приближаются по своим функциональным возможностям к объектам типа «Похоронный дом», такие примеры есть в Екатеринбурге, Москве, Санкт-Петербурге, Иванове.
Ритуальный зал (Дом) прощания с покойным также имеет свою специфику. Для этой цели не всегда пригодятся используемые обычно театры или концертные залы. Такой ритуальный зал прощания должен выполнять несколько функций, в том числе:
- иметь помещение для сохранения тела покойного до похорон; магазин венков, цветов и других ритуальных принадлежностей; блок общественного питания; подразделение музыкального сопровождения;
такой зал должен позволять проводить как гражданскую панихиду прощания с покойным, так и религиозную и военную панихиду;
зал прощания не должен находиться на территории больницы, в центре города или не в жилом массиве с тем, чтобы морально не травмировать жителей ближайших домов видом бесконечных похорон, катафалков, людей в траурных одеждах и т.д.;
- зал должен работать круглыми сутками на прием тел умерших, в том числе из других городов;
-
зал должен быть не дорогой,
в том числе и небольших размеров для
небольшого числа участвующих в процедуре прощания;
- оформление зала должно быть строгим и в то же время универсальным, имея в виду обеспечить процедуру прощания с покойным различных национальностей, вероисповеданий, обеспечить уважительное отношение к традициям и нормам соответствующих групп участников ритуала прощания.
3.4. Роль общественных организаций
Формирование благоприятной для развития бизнеса внешней среды невозможно без эффективного взаимодействия с властью и заинтересованности последней в реализации предложений предпринимательского сообщества. Для этого необходим взаимоприемлемый компромисс между властью и бизнесом. В этих условиях главную роль играют общественные организации предпринимателей, поскольку только они могут служить своеобразным мостом для встречного движения интересов, как власти, так и бизнеса. Именно поэтому, при нахождении вышеуказанного баланса, бизнес ассоциации необходимо становиться на позицию не только предпринимателей, но и государства. Таким образом, для эффективного представления интересов бизнеса, нужно искать пути для их реализации через призму интересов общества и государства.
Формально, как на федеральном уровне, так и в регионах существует достаточное количество общественных организаций объединяющие предприятия ритуальных услуг. Проблема с количеством участников в подавляющем большинстве подобных учреждений. Например, в бизнесе объединены не более 10- 12 % компаний. Большинство в общественных организациях федерального уровня (Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных организаций) составляют государственные предприятия. Это коренное отличие похоронной отрасли от других сфер экономики. Объяснение этому факту можно найти в том, что именно на них приходится основная тяжесть решения проблем, в то время когда другие государственные структуры и органы власти, как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов самоустранились от их решения.
Общественные организации на региональном уровне крайне слабы по своим ресурсным возможностям, а поэтому не могут создать эффективных инструментов отстаивания своих интересов. Это является одной из составляющих негативного отношения предпринимателей к вступлению в общественные организации.
Большинство успешных представителей малого и среднего бизнеса к тому же, в силу индивидуализма самого процесса предпринимательской деятельности, склонны считать, что способны решать весь комплекс проблем сами. Отрезвление, а вместе с этим и понимание полезности общественных организаций, наступает в ситуациях спровоцированных необдуманными действиями власти, грозящей серьезными убытками, а чаще угрозой банкротства.
И все-таки самой важной составляющей при принятии решения о вступлении в общественные организации является отношение к ним самой власти. Зачастую многие ее представители сетуют о существующей слабости институтов гражданского общества, неразвитости системы цивилизованных отношений между властью, бизнесом и обществом. В тоже время, забывая или умалчивая, что основным содержанием термина «гражданское общество» является непосредственное участие граждан, их общественных объединений в формировании политики государственной власти и создании методов контроля за практической реализацией такой, получившей одобрение общественности, политики. Такой подход, когда общественная организация, по своей инициативе и силами своих специалистов, вносит предложения по принципиальному вопросу, определяющему успешность экономического развития и возможность прорыва в решении острейших социальных проблем, - и является тестом на искренность декларируемых намерений.
Проанализировав сложившуюся ситуацию можно сделать вывод, что ни на федеральном, ни на региональных уровнях в настоящее время не существует эффективной системы учета мнения и интересов предпринимателей при принятии даже законов и управленческих решений, непосредственно затрагивающих бизнес. Попытка создания подобного механизма в ст.27 ФЗ «О погребении и похоронном деле» не имела практического успеха, поскольку создание соответствующих координирующих центров – Попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела не было обязательным для исполнительной власти субъектов федерации и муниципальных образований. К тому же порядок формирования и наделение полномочиями вышеуказанных Советов отдается на уровень регионального законодательства. Последствием этого даже немногочисленные созданные органы не имеют никакого существенного позитивного влияния. Отсутствует анализ последствий принятия вышеуказанных правовых актов. Зачастую это приводит к результатам прямо противоположным ожидаемым властными органами.
Все вышесказанное относится к ситуации в России в целом, но в отрасли ритуальных услуг такое положение породило ситуацию ведущую, в самом ближайшем будущем, к острому социально-экономическому кризису. В передовых странах к диалогу власти и бизнеса относятся серьезно не из абстрактных соображений идеалов демократии и гражданского общества, а из прагматического подхода, позволяющего получать максимальную выгоду для общества
Для изменения негативной ситуации по формированию соответствующих институтов взаимодействия власти и бизнеса существует и отработанный рецепт. Во многих развитых странах, в интересах развития структур гражданского общества, не стесняются применять методы принуждения. Например, в Германии предприниматель обязуется производить установленные законом отчисления в общественную организацию. Его свобода заключается в самостоятельности выбора адресата отчислений.
Зарубежный опыт
4.1. Национальные особенности организации ритуальных служб
Из стран бывшего социалистического содружества, заслуживает внимания опыт организации похоронного обслуживания в Чехии. Отличительной его особенностью является централизованное предоставление
гражданам комплекса услуг и похоронных принадлежностей только в одном
учреждении - в похоронном бюро, которое именуется «погребальная
служба», полное освобождение граждан, понёсших тяжёлую утрату, от всех забот, связанных с организацией похорон, изготовлением и установкой
памятника.
Именно за счёт централизации услуг чешским похоронным конторам удаётся многократно увеличивать получаемую прибыль.
Погребальная служба предоставляет гражданам более 40 видов услуг, в том числе обеспечение гостиницей и питанием людей, приехавших на похороны из других мест проживания, и обратным билетом на поезд или автобус. Швейная промышленность специально выпускает недорогую одежду для умерших. В отличие от магазинов похоронных принадлежностей в городах нашей страны, в похоронных бюро Чехии принадлежности и предметы ритуала не продаются и их образцы не выставляются. Комплект похоронных принадлежностей доставляется к месту нахождения умершего. Сохранение умерших до похорон ни в жилых зданиях, ни в больницах не практикуется. Из жилых зданий и патологоанатомических отделений больниц умершие перевозятся, без сопровождения родственников, спецавтотранспортом погребальной службы в траурный зал или в крематорий, где они содержатся до похорон в охлаждённом помещении в гробах. Таким образом, ни одни похороны не начинаются из дома или больницы. Родственники умершего и другие участники похорон прибывают прямо в крематорий или в траурный зал на торжественно-траурный церемониал прощания.
Тот факт, что не только законодательство Чехии, но и её обычаи не позволяют сохранять тела усопших, а также организовывать проводы из дома или больницы - очень важно. Ведь именно таким образом максимально увеличивается использование специализированных похоронных объектов (моргов, залов прощания и т.д.), что позволяет получать необходимую для развития бизнеса прибыль владельцам этих объектов - похоронным организациям. В то же время в России эти объекты недостаточно задействованы.
Расположенные на кладбищах траурные залы используются независимо от последующего за церемониалом прощания способа погребения. В одних случаях, после обряда, процессия направляется к месту погребения на кладбище, в других - гроб отвозится в ближайший крематорий без сопровождения родственников умершего. Из крематория урна с прахом доставляется на кладбище, которое заранее определили родственники. Погребальную урну с прахом хоронят в земле или пепел развеивают на специальной поляне на кладбище. Радиус кремационного обслуживания не превышает 50 км.
Использование кремации выгодно как похоронным организациям, так и клиентам . Похоронные фирмы экономят полезную площадь на кладбище, а клиентам кремация даёт возможность значительно удешевить похороны своих близких. Новшество, характерное именно для Чехии - использование специальной поляны для развеивания пепла. С точки зрения бизнеса это нововведение можно расценивать двояко. Конечно же это приносит прибыль не затрачивая при этом ни времени, ни материальных затрат, ни площади на кладбище. Но с другой стороны эта прибыль носит одномоментный характер, и нет возможности стабильного получения дохода (например, не используется колумбарий, а ведь за сохранение в нем урны с пеплом покойного взимается ежегодная плата и т.д.).
Высоким уровнем похоронного обслуживания населения отличаются Германия, Англия, Швеция, Австрия, Франция. В Англии и США первый этап обслуживания осуществляется в так называемом Похоронном доме, в котором проводится комплекс работ по подготовке умерших, включая сохранение в охлаждаемых камерах до похорон . Похоронный дом используется двояко: в одних случаях после обряда прощания в траурном зале автомобильный кортеж направляется на кладбище для захоронения гроба; в других -участники похорон с гробом следуют на автомашинах в крематорий, в траурном зале которого совершается торжественно-траурная церемония прощания. Наличие траурного зала в Похоронном доме и в крематории приводит к дублированию основных (траурный зал) и вспомогательных помещений для участников похорон, что можно считать не рациональным. Для российских условий подобное неэффективное использование производственных площадей является экономически нецелесообразным.
В данном случае имеет место совершенно нерациональный подход к объекту ритуального обслуживания - траурного зала. Ведь дублирования данного объекта в двух местах (в Похоронном доме и в крематории) ведёт к значительным и практически невосполнимым издержкам. Гораздо разумнее было бы отказаться от траурного зала в Похоронном Доме и таким образом значительно сэкономить как на содержании траурного зала, так и на персонале его обслуживающем. А так как в Похоронном доме основным объектом является именно ритуальный зал, то при его закрытии было бы целесообразно вовсе упростить Похоронный дом, а это уже вполне масштабное сохранение средств, которые можно будет вложить в иные сферы похоронного бизнеса.
Похоронный бизнес Франции можно рассматривать как наглядный пример сохранения похоронных традиций. В этой стране умерших в основном кремируют. Родственники имеют возможность арендовать нишу в колумбарии или участок на кладбище под могилу. Нишу можно арендовать на 5, 10 или 25 лет. Существует также и целевая сумма, которая платится за то, что урна будет там находиться постоянно.
Эта система аренды ниши является экономически вымеренной, так как даёт возможность дифференцированного подхода с точки зрения уровня доходов к каждому клиенту.
Усопших обычно захоранивают в семейные склепы, проектируемые и сооружаемые в неповторимом стиле. Семейные склепы - это одна из особенностей погребальной культуры Франции.
Захоронение в склепе - это самый дорогостоящий вид захоронения, но именно, учитывая многовековые традиции, французы очень часто хоронят своих близких в семейных склепах. Похоронные фирмы в этом случае получают доход не только от непосредственного захоронения, но и от проектирования склепа, и от ухода за склепом, и ещё за целый спектр сопутствующих услуг.
Управление кладбищами и их охрану осуществляет государство . Чтобы избежать появления случайных людей на кладбищах, уход за могилами осуществляют по абонементной плате, которую регулярно вносят родственники. Могильные памятники моют, высаживают цветы, убирают опавшие листья и сухую траву. Санитарный срок (кладбищенский период) составляет 15 лет, для повторного захоронения достаточно разрешения директора кладбища.
Во Франции существуют дома прощания. Туда забирают тело из морга и хранят в специальном помещении, оборудованном холодильными камерами. Имеются специальные залы, где установлены гробы и звучит органная музыка. Родственники могут находиться при усопшем круглосуточно.
Знакомясь с существующими стандартами на похоронное обслуживание такой высокоразвитой страны, как Швеция, нельзя не отметить, что организация обслуживания функционирует безотказно и без сбоев. Примером может послужить крематорий, который с 1948 г. действует безотказно.
Отличительной особенностью погребальной культуры Швеции является организация работы кладбищ (в Швеции почти нет колумбарных стен и захоранивают в могилу гроб или урну). Под захоронение отводится стандартный участок без оград, отсутствие оград позволяет экономить до 20% территории кладбища, которая отводится под прилегающие дорожки. Участок под захоронение арендуется сроком на 25 лет .
Идея отсутствия оградок на могилах с экономической точки зрения просто гениальна, т.к. позволяет экономить целых 20% территории кладбищ,
но при использовании колумбариев прибыль можно было бы ещё более максимизировать.
Стоимость стандартного обряда похорон составляет приблизительно около 2 тысяч долларов США. В эту сумму входит: одежда для умершего, санитарная обработка тела, транспорт, оформление документов, некролог в газете, отпевание, венок, гроб или урна для праха.
Швеция является практически идеальным примером, как с помощью максимального количества услуг получают высокую прибыль. Фактически весь основной перечень услуг здесь представлен, но зато полностью отсутствуют сопутствующие услуги (заказ билетов для иногородних близких покойного, организация поминальных обедов и т.д.), а это недополученная прибыль.
Особое место в организации похоронного обслуживания Германии занимают кладбища. Первейшая, исконная функция кладбища - служить местом погребения умерших, оставаться средоточением памяти о них.
Согласно Федеральному Положению о кладбищах, по всей территории Германии действуют определённые нормы площади для разных типов могильных участков. В соответствии с общественным характером кладбищ вопросы планировки, поддержания порядка, расширения площади и другие находятся в компетенции коммунальных служб. При этом допускаются небольшие отклонения от нормы, регламентируемые местными органами управления.
Разные типы участков рассчитаны на различный уровень доходов клиентов, а любое изменение в планировке могильного участка сопровождается взиманием дополнительной платы в местный бюджет.
Развитие ритуального бизнеса невозможно без тесного взаимодействия ритуальных служб разных стран. Одновременно это является своего рода входным барьером в ритуальный бизнес для случайных и нечистоплотных как в этическом, так и в финансовом плане людей.
Рассматривая зарубежный опыт организации похоронного бизнеса, нельзя не обратить внимания на организацию подготовки кадров. В странах, входящих в международную похоронную организацию, образование поставлено на индустриальные рельсы. Высокие требования профессионализма работников любого звена строго соблюдаются и контролируются.
Безусловно, российскому похоронному бизнесу необходимо интегрироваться в международный и похоронный рынок. Основное, что может предложить международный похоронный бизнес России - это новейшие технологии и разработки в похоронном деле, а также иностранные инвестиции в похоронный бизнес России. При достижении данных задач Россия безусловно реализует все свои экономические проекты в похоронном бизнесе, как на уровне государства, так и на уровне субъектов рынка.
Мировая практика развития ритуальных услуг показывает, что без широкого развития кремации, эта важная социальная проблема не имеет альтернативного решения.
4.2. Практика кремации и деятельность крематориев
Крематорий (от латинского "cremo" - сжигать) - представляет собой ритуальное здание, предназначенное для предания тел (останков) умерших (погибших) огню (кремации).
Кремация в 100 раз уменьшает территорию для погребения, а срок минерализации останков сокращается с 20 лет до 1 часа.
Первые крематории были построены в Италии, в Милане в 1875 году (совместные разработки немецких и итальянских инженеров). Уже в 20-х годах прошлого столетия во многих европейских городах даже с населением менее 100 тысяч жителей, считали возможным иметь крематорий, а в населенных пунктах с числом жителей свыше 110 тысяч наличие крематория является давно градостроительной санитарной нормой.
В 1874 году была образована Международная федерация кремации, основным назначением которой по сегодняшний день является ознакомление населения планеты с преимуществами кремации с точки зрения экономики, экологии, гигиены, санитарии, этики и эстетики. Сегодня Федерация кремации объединяет 21 страну, в том числе и Россию.
До революции в России первый крематорий был построен во Владивостоке с использованием печи японского производства, а первый крематорий в пролетарской России открылся в Петрограде в 1927году.
Сегодня кремация широко распространена в Северной Америке (в США насчитывается около тысячи крематориев), Европе, обязательна в странах Юго-восточной Азии. В Англии имеется 356 крематориев; в Чехии - 80; в Китае - 1300; во Франции -700 (фактически в каждом городе). В мире действуют 14 300 крематориев. Наиболее широко кремация представлена в Японии (кремируют 98% всех умерших), в Чехии (95%), Великобритании
(69%), в Дании (68%), в Швеции (64%), в Швейцарии (61%), в Австралии (48%), в Голландии (46%).
Преимущества кремационного комплекса:
Экономия пространства, сокращение земельных участков, выделяемых для традиционного погребения в землю в 50-100 раз, рационализация использования земельных ресурсов.
Отсутствие угрозы здоровью и жизни населения со стороны кладбищ-
колумбариев, улучшение экологии города, снижение санитарно- экологической напряжённости.
Сокращение затрат заказчика на 25-40% на организацию погребения по сравнению с традиционными похоронами.
Обеспечение безопасности колумбарных захоронений, памятников, обелисков в колумбарном парке, исключение кладбищенского вандализма.
Расширение перечня похоронных услуг, предоставляемых населению,
максимальное предоставление прав гражданам на свободный выбор вида погребения, предусмотренных Российским законодательством.
Повышение художественно - эстетического уровня похорон, привлечение духовности в похоронный обряд путём участия в нём церковнослужителей разных конфессий.
возможность расположения кладбищ с урновыми погребениями в землю, с новыми приемами организации и зонирования территории, благоустройства, озеленения и оформления мест погребения;
возможность организации участков семейных захоронений без учета
прописки усопших;
придание старым, закрытым кладбищам "второй" жизни благодаря организации "подзахоронений" урн с прахом в существующие могилы.
Социальное значение крематория.
5.Обоснование изменений государственной политики
В предшествующий период государство постоянно пыталось снизить свою роль в экономике в качестве лекарства от всех экономических болезней. Но экономическая дерегуляция так и не привела к ожидаемой модернизации национальной экономики. Свободный рынок не может определить все нужды и предпочтения общества. К таким недостаткам рынка относятся:
- рынок не способствует сохранению не воспроизводимых ресурсов;
- не заинтересован в действенной защите окружающей среды;
- не может регулировать правильное использование ресурсов, принадлежащих всему обществу;
- не создает стимулов для производства товаров и услуг коллективного пользования;
- не гарантирует право всех граждан на труд и доход;
Не ориентирован на производство социально необходимых товаров всего необходимого ассортимента в ценовой нише доступной для их потребителей;
- не обеспечивает развитие фундаментальных исследований в науке;
- подвержен нестабильному развитию, что противоречит поступательному развитию общества.
Беспрецедентный для мирного времени спад российской экономики 90-х гг. лишь подтверждает мнение современной науки. Главным образом это было обусловлено глубоко ошибочным мнением руководства страны того времени о несовместимости методов государственного регулирования и рыночных механизмов. В то время как анализ мирового опыта убедительно свидетельствует о четко выраженной тенденции в развитии передовых стран, связанной с усилением взаимодействия рыночного саморегулирования с государственным и муниципальным планированием.
Участники парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле», депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, научных и образовательных учреждений, общественных и религиозных объединений, специалисты в области услуг по погребению, обсудив широкий круг вопросов, связанных с организацией похоронного дела и практикой реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле», отметили, дела. что « государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела».
В области нормативно-правового регулирования
На первом этапе следует устранить явные противоречия с реалиями похоронного дела с учетом требований рыночной экономики и ввести их в действие соответствующим Указом Президента.
На втором этапе, до принятия нового Закона, ввести необходимые поправки в федеральное законодательство.
Сформулируем некоторые основные аспекты, которые следует учесть при разработке его новой редакции:
В Законе должно быть отражено все то новое, прогрессивное, что
имеется в Российской и зарубежной практике похоронного дела. Он должен быть прямого действия, чтобы его могли использовать во всех
регионах, все государственные, муниципальные и частные предприятия,
фирмы, компании, которые предоставляют населению ритуальные услуги.
Закон должен определить основные правила работы этих организаций.
Должен быть достаточно полным, охватывать все стороны
похоронного сервиса, чтобы не требовалось после принятия Закона
разрабатывать десятки дополнительных инструкций, положений и других
документов нормативного характера.
Оставить право Субъектам Федерации вносить свои
специфические нормы исходя из особенностей национального состава
населения региона, его религиозных и других традиций, а также финансовых
возможностей Субъекта Федерации по расширению прав потребителей
ритуальных услуг.
Должен быть предложен научно обоснованный понятийный
аппарат, даны определения по основополагающим терминам: кладбище,
крематорий, место захоронения, ритуальные услуги, похоронное дело,
родственное место, похоронный дом (как наиболее перспективная форма
предприятия, предоставляющего весь комплекс ритуальных услуг) и так далее.
Должны быть изъяты надуманные нормы и требования , например: размер кладбища (40 га), срок минерализации (20 лет), кладбищенский
период и прочее.
гарантированный перечень ритуальных услуг на безвозмездной основе.
Заменить плохо работающую бесплатную льготу на твердую государственную поддержку в случае смерти человека.
7. Надо четко определить, что основной формой государственного регулирования развития похоронного дела является формирование системы специализированных служб по вопросам похоронного обслуживания. Право стать такой службой должны иметь предприятия и организации любых организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. Но следует определить основные требования к таким службам примененный порядок их формирования (создание, наделение правом ликвидации и т.д.).
Нуждается в законодательном закреплении и порядок создания,
эксплуатации и благоустройства кладбищ; порядок выделения земли под
кладбище и компенсации ее стоимости собственнику земли; порядок перевода
земель сельскохозяйственного назначения или лесных угодий в земли,
передаваемые под кладбища. Необходимо определить, что земли под
кладбищами являются «землями «общего пользования» или «историко-
мемориальными», находящимися под особой охраной Государства (см.
Земельный кодекс).
Необходимо законодательно определить - как гражданину, на
какой срок и на каких условиях предоставляется участок земли для
проведения захоронения умершего
том, кому принадлежит тело умершего человека и кто вправе принимать
решение о месте и способе погребения умершего, месте его захоронения, о
форме и размерах памятника. Главное должно быть определено - кто и при
каких условиях имеет право изымать органы умершего для их использования в
научных целях или для трансплантации другим людям.
11.Практика развития рыночных отношений в нашей стране показывает, что настало время дать правовую основу для участия частного капитала в развитии похоронного дела.
В области управления
1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение.
2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка
ритуальных услуг.
3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг.
4. Обеспечить контроль за деятельностью агентов специализированных
служб по вопросам похоронного дела, обеспечить для них одинаковые условия работы.
5.Обеспечить финансирование проектирования, строительства необходимого количества новых, благоустройства и содержания действующих кладбищ.
6. Обеспечить разработку и принятие в регионах необходимой нормативно-правовой документации. Таких как:
Закон «О погребении и похоронном деле».
Правила работы кладбищ и крематориев.
Правила подготовки аттестации Агентов.
Порядок создания благоустроенных и семейно-родовых мест
захоронений, и других типовых правил.
8. Обеспечить создание новых, благоустройство и содержание действующих воинских захоронений, как на территории России, так и зарубежом.
9.Обеспечить гарантии выполнения заказов на ритуальные услуги.
10. Обеспечить социальную защиту малоимущим гражданам.
11. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом или урн с прахом после кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений. Провести совместно с Центром Госсанэпиднадзора региона планомерное обследование всех «закрытых» кладбищ на предмет разрешение захоронения на них гробом в родственные могилы.
12. Расширить производственный ресурс комплексов по
кремированию тел умерших.
14. Осуществить комплекс мероприятий по стимулированию
населения пользоваться услугами крематория (там, где они есть).
15. Создать принципиально новые объекты похоронного назначения (например, похоронный дом), способные предоставлять услуги на уровне мировых стандартов качества. Подобные объекты имеются в Санкт-Петербурге, Москве, Иванове, Екатеринбурге, Новосибирске.
16. Проведение реконструкции подъездных дорог к кладбищам и
крематориям, исходя из необходимости доведения их пропускной
способности до уровня, позволяющего использовать дороги без
ограничений при самых пиковых нагрузках, связанных с массовым
посещением кладбищ жителями города в весенне-летний период
(пасхальные праздники).
17. Осуществление полного благоустройства всех кладбищ с
созданием вокруг каждого из них, в соответствии с требованиями
нормативных документов, ограждения, строительством административно-
бытовых корпусов с полным набором служебных, санитарно-
гигиенических и других помещений.
18. Необходимо создать механизм постоянного контроля состояния
кладбищ, регулярной их оценки на предмет соответствия требованиям нормативных документов.
19. Обеспечить выполнение требований действующего ФЗ о сертификации продукции и ввести в новый закон, а также обеспечить безусловное выполнение субъектами хозяйственной деятельности отрасли сертификацию подготовки кадров, стандартов оказываемых услуг и используемых технических средств, транспорта и технологий.
20. Осуществить государственный заказ по обучению, повышению квалификации, переподготовке необходимых отрасли руководящих, инженерно-технических, рабочих кадров и специалистов.
21. Обеспечить финансирование необходимых отрасли прикладных научных исследований, разработку нормативных и право устанавливающих документов.
22. Обеспечить координацию развития и эффективной работы отрасли между:
задействованными структурами Правительства РФ (в настоящее время около 17 ведомств);
соответствующими структурами власти на федеральном, региональном и территориальном уровнях;
деятельность предприятий разной формы собственности.
Предкризисного состояния можно избежать, восстановив разрушенную в период реформирования вертикаль управления. В системе народного хозяйства РСФСР функции управления отраслью выполняло самостоятельная структура в составе министерства строительства. В нынешней структуре Правительства РФ ее полномочия соответствовали федеральной службе.
Исходя из вышесказанного, целесообразно создать в составе Правительства РФ самостоятельный федеральный орган управления ритуальным комплексом. Но в современных условиях рыночного хозяйства необходимо построить не только вертикаль власти, но и осуществлять координацию с соответствующими органами субъектов федерации и местного самоуправления. Учитывая, что хозяйствующие субъекты имеют разную форму собственности, необходимо стимулировать и контролировать бизнес для обеспечения гарантированного качества услуг населению.
Кроме того, необходимо принять во внимание огромные размеры территории России, соответственно разные природно-климатические условия. Сложность территориально-административного состава – более 80 регионов, в каждом из которых созданы сотни муниципальных образований. А ведь именно на этот уровень перенесена ответственность за обеспечение населения соответствующими услугами и необходимыми предметами для проведения ритуала провода в последний путь своих близких.
Учитывая все вышесказанное, создание органа управления отраслью в Москве не позволит, в полной мере эффективно, обеспечивать решение стоящих перед ней вышеприведенных задач. Поэтому в состав нового федерального управления ритуальным комплексом необходимо включить 7 соответствующих Федеральных Агенств, которые необходимо создать на уровне федеральных округов.
На уровне каждого федерального округа целесообразно, в дополнение к вышеизложенным, решить следующие задачи:
1.Организацию и проведение в центре федерального округа (или в крупнейших городах округа) регулярных (1 раз в 2 года) выставок ритуально-похоронных принадлежностей, технологий, оборудования, изделий и т.д.
2. Обучение работников специализированных служб по вопросам
похоронного дел, в том числе рабочих, специалистов среднего звена,
руководителей предприятий обучение должно охватывать все основные формы
образования: заочное, дистанционное, дополнительное образование,
повышение квалификации, профессиональная переподготовка.
3. Проведение научно-практических конференций по проблемам развития
ритуально-похоронной сферы. Как правило, такие конференции наиболее
эффективны при их проведении в период выставок.
4. Формирование добровольных Ассоциаций, Союзов, Гильдий
предприятий и предпринимателей ритуально-похоронной сферы.
В государственно-частном партнерстве
Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития.
Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:
1. совместные (частно-государственные) инвестиции в строительство новых, благоустройство и содержание действующих объектов инфраструктуры;
2. формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов
по вопросам похоронного дела,
в которые входят
представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы, общественных и религиозных организаций;
3. формирование специализированных служб по вопросам
похоронного дела. Их создание, как уже отмечалось, в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом
не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные;
4. договорные взаимоотношения, как предприятий разной формы собственности, так и с органами федеральной, региональной и муниципальной власти по всему спектру хозяйственной деятельности отрасли;
5. организация системы сертификации услуг, товаров, стандартов качества и подготовки кадров;
6. совместная разработка требований и программ обучения, подготовки и переподготовки, повышения квалификации кадров.
страница 1
страница 2
Мадьярова А.В., кандидат юридических наук, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
Организация похоронного дела на территории муниципального образования всегда была достаточно проблемной сферой. Не изменилась ситуация и сегодня. Противоречивость законодательства и связанная с ней соответствующая правоприменительная и судебная практика "загоняют" органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела в узкие рамки нескольких сложных и не вполне "прозрачных" схем организации похоронного дела либо вынуждают действовать "на авось" - авось местный прокурор или предприниматель не пойдет с жалобой в ФАС России или в суд. Наши разъяснения по решению основных проблем, возникающих в указанной сфере, адресованы должностным лицам и органам местного самоуправления.
Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 17 ч. 1 ст. 15, п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований относится организация оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
К полномочиям органов местного самоуправления по решению данных вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) относятся:
- определение требований к качеству гарантируемых услуг, оказываемых при погребении на безвозмездной основе, а также их стоимости (по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также органами государственной власти субъектов РФ);
- определение стоимости услуг, оказываемых при погребении лиц, личность которых не установлена или у которых отсутствуют лица, взявшие на себя обязанность по погребению;
- определение размера бесплатно предоставляемого земельного участка для размещения места погребения и его предоставление (кроме Федерального военного мемориального кладбища);
- приостановление или прекращение деятельности на месте погребения, принятие мер по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения при нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения;
- определение порядка деятельности, создание и содержание общественных кладбищ, а также вероисповедальных, воинских, военных мемориальных кладбищ при их нахождении в ведении органов местного самоуправления;
- обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий, обозначение и регистрация мест захоронения, а в необходимых случаях и перезахоронение останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений;
- создание и содержание стен скорби для захоронения урн с прахом умерших, организация и определение порядка деятельности крематориев;
- создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, определение порядка их деятельности;
- создание попечительских (наблюдательных) советов при органах местного самоуправления для организации контроля за соблюдением законодательства в сфере погребения и похоронного дела.
Федеральный закон N 8-ФЗ, принятый в 1996 г., исходил из правовых реалий постсоветского времени, начального этапа реформирования социальной и правовой систем и поэтому не учитывает всех проблем, возникающих в рассматриваемой сфере сегодня. В последние годы органы местного самоуправления столкнулись с целым рядом проблем при организации похоронного дела и оказании ритуальных услуг. Среди них наиболее острыми являются коллизии (противоречия) правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду следующих вопросов:
- статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, допустимые формы собственности на земли мест погребения, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т.п.;
- правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом);
- орган или организация, уполномоченные осуществлять выделение мест под захоронение, регистрацию захоронений, установление режима работы мест погребения, в т.ч. регулирование пропуска на территорию кладбища;
- правовой режим предоставленных гражданам для захоронения земельных участков на местах погребения и др.
В сфере организации похоронного дела и оказания ритуальных услуг наиболее актуальны вопросы о правовой природе указанной деятельности и о разграничении властных полномочий и функций хозяйствующих субъектов.
В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) - товаром. Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности (пп. 93.03 ОКВЭД ОК 029-2007, ОКВЭД ОК 029-2001), а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007). Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования и на них распространяется в т.ч. антимонопольное законодательство.
Статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен ряд запретов на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций. В частности, в соответствии с ч. 1 данной статьи запрещаются:
- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т.ч. путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам;
- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
В ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Часть 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т.ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.
Суды и Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) нередко рассматривают в качестве властных полномочий органов местного самоуправления такие, как:
- предоставление мест под захоронение;
- инвентаризация и регистрация захоронений;
- установление режима работы муниципальных кладбищ.
В связи с этим указанными органами делается вывод, что осуществление вышеперечисленных функций не может быть закреплено за хозяйствующим субъектом (муниципальной или иной организацией по вопросам похоронного дела и ритуальных услуг) <1>. С этим сложно согласиться, и вот почему.
<1> См., например: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2009 по делу N А42-4731/2009.
Предоставление мест под захоронение и их регистрация
Во-первых, выделение (предоставление) участков под захоронения и регистрация захоронений не названы Федеральным законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет предположить, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия.
Во-вторых, из ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 3 ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ следует, что именно специализированная служба по вопросам похоронного дела (т.е. создаваемая органами местного самоуправления организация) правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории общественных кладбищ (а специализированная служба, как будет указано далее - по смыслу закона не орган местного самоуправления, а создаваемая ими организация).
При этом согласно ч. 1 ст. 7 и ч. 5 ст. 16 Федерального закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. При этом Федеральным законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище:
- учет волеизъявления умершего;
- соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга;
- наличие необходимого свободного места;
- в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.
Таким образом, специализированная служба обязана бесплатно выделить любому гражданину соответствующий земельный участок с соблюдением установленных критериев выбора и порядка .
Места погребения выступают как имущественный комплекс, соответственно, управление ими, в т.ч. содержание мест захоронения и выделение земельных участков, по своей природе являются не властными функциями (полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), а полномочиями собственника по управлению имуществом. При этом собственник связан определенными правилами, установленными законодательством, СанПиН и т.д. Властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей "заканчивается" в момент принятия органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и отводе такового под кладбище.
Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование <2>. Таким образом , для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Данная деятельность осуществляется в рамках текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. Такой подход подтверждается и некоторыми судебными решениями, исходящими из того, что предоставление места под захоронение на территории кладбища осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится <3>.
<2> Надо сказать, что вопрос о том, на каком юридическом праве и соответственно с заключением или без заключения какого-либо специального договора предоставляются земельные участки под захоронение, - это еще один пробел законодательства о погребении и похоронном деле, но по сложившейся практике предоставление гражданам земельных участков под захоронение не влечет возникновения у них каких-либо вещных или обязательственных прав на него.
<3> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.12.2005 N А11-2363/2005-К2-18/138.
Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции.
В соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007) к услугам по организации похорон и связанным с ними услугам (код 93.03) отнесены услуги:
- по захоронению и кремации (код 93.03.11);
- кладбищ по захоронению, включая услуги по покупке или аренде места для захоронения (код 93.03.11.110);
- по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения (код 93.03.11.130);
- по уходу за могилами, прочими местами захоронения, включая услуги по озеленению кладбищ (код 93.03.11.131);
- по организации захоронения или кремации (код 93.03.12.110);
- прочие услуги похоронных бюро, включая услуги по продаже похоронных принадлежностей и религиозные ритуальные услуги (код 93.03.12.119).
Таким образом, предоставление мест под захоронение может рассматриваться как составная часть услуг кладбищ по захоронению.
Регистрация захоронений представляет собой учет мест погребения, в которых произведены захоронения, с целью их упорядочения и идентификации (инвентаризации). Очевидно, что данная деятельность теснейшим образом переплетается с деятельностью по предоставлению земельных участков под захоронение и содержанию кладбищ и, по сути, является их составной частью. В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, данная деятельность не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса .
Установление режима работы кладбищ
Кладбище - понятие многозначное, и, когда речь идет об установлении режима его работы, имеется в виду кладбище не как имущественный комплекс, возведенный на месте погребения (ст. 4 Федерального закона N 8-ФЗ), а как организация (юридическое лицо), создание и деятельность которой осуществляются на основании учредительных документов. Например , создание Федерального военного мемориального кладбища сопровождается принятием устава, где определяется его статус как федерального государственного учреждения <4>.
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 25.02.2004 N 105.
Следовательно, режим работы кладбища - распорядок деятельности организации как самостоятельного хозяйствующего субъекта - определяется в соответствии с уставом либо ее учредителем, либо самой организацией.
Вопрос установления режима работы кладбищ также не относится по своей природе к властно-регулятивным полномочиям государственных органов или органов местного самоуправления. Такой режим должен соответствовать порядку деятельности общественных кладбищ, устанавливаемому органом местного самоуправления на основании федерального законодательства. Распорядком работы конкретного кладбища не могут устанавливаться правила, противоречащие данным общим положениям или вводящие дополнительные ограничения на доступ на территорию кладбища физических и юридических лиц, в т.ч. иных организаций, оказывающих ритуальные услуги, и на оказание им или ими услуг по захоронению, сопутствующих ритуальных услуг.
При этом сам порядок деятельности кладбищ, утвержденный органами местного самоуправления, не должен ограничивать конкуренцию на рынке ритуальных услуг, ущемлять права физических или юридических лиц, в т.ч. права организаций по оказанию ритуальных услуг, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории любого муниципального кладбища . "Разрешительная" деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела должна носить не административно-властный, а "технический" характер: выдача разрешений должна осуществляться бесплатно и не обусловливаться какими-либо дополнительными требованиями (помимо наличия у организации права заниматься данной деятельностью в соответствии с ее статусом) и т.п., т.е. в процессе выдачи таких разрешений должны решаться вопросы не целесообразности допуска организации на кладбище, а только формальной правомерности и соблюдения порядка совершения тех или иных действий.
Именно в этом смысле следует трактовать имеющуюся судебную практику, признающую незаконным возложение на специализированные службы полномочий по выдаче разрешений на въезд транспортных средств, установку надмогильных памятников и тому подобные действия <5>.
<5> См., например: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 25.10.2007 N Ф03-А51/07-2/3554, ФАС Северо-Кавказского округа от 21.02.2007 N Ф08-352/2007.
Правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела
Федеральный закон N 8-ФЗ использует понятие "специализированная служба по вопросам похоронного дела", но не содержит ни определения данного понятия, ни характеристики правового статуса данной организации.
Указывается, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления (ст. 25, 29). Цель ее деятельности - осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению (ст. 25, 29), в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (ст. 12). Это позволяет заключить, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является организацией, создаваемой органами местного самоуправления для оказания гражданам ритуальных услуг, и сама специализированная служба не является органом местного самоуправления .
Это означает, что специализированная служба по вопросам похоронного дела не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления в сфере похоронного дела.
В то же время к ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесена такая функция, как принятие решений о погребении умерших на общественных кладбищах (ст. 18), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7), в том числе, по смыслу ч. ч. 1 и 2 ст. 7, предоставление места для захоронения. Как указывалось выше, нередко суды и антимонопольные органы признают предоставление мест под захоронение и иные сопряженные с этим функции (регистрация захоронений и т.д.) властными полномочиями.
В результате возникает коллизия, в решении которой правоприменительная практика не отличается единообразием.
Согласно одному подходу, такие функции, как предоставление мест под захоронение и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, могут быть возложены на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта (т.е. не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход). Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть ни муниципальным унитарным предприятием <6>, ни муниципальным автономным учреждением <7>. Получается, что в качестве муниципальной организации специализированная служба может быть создана только в форме муниципального бюджетного учреждения, и то не наделенного правом осуществлять приносящую доход деятельность. Такими учреждениями являются, в частности, органы местного самоуправления, поэтому порой предлагается возлагать указанные функции непосредственно на органы местного самоуправления и их подразделения (департамент городского хозяйства и др.) <8>. Но создание специализированных служб в виде бюджетных учреждений, во-первых, ставит муниципальные образования в невыгодное положение, делая такие службы заведомо нерентабельными, и, во-вторых, создает правовые противоречия: тем самым исключается оказание такими специализированными службами иных ритуальных услуг помимо узкого перечня установленных законом бесплатных услуг, в то время как из вышеприведенных положений Федерального закона N 8-ФЗ следует, что специализированные службы вправе оказывать любые, а не только бесплатные ритуальные услуги. Что же касается предложений по возложению функций специализированных служб непосредственно на органы местного самоуправления, то при этом не учитывается, что согласно Федеральному закону N 8-ФЗ специализированная служба не относится к органам местного самоуправления, а создается ими.
<6> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. Однако это не мешает в субъектах РФ и муниципальных образованиях продолжать использовать и данную организационно-правовую форму. Например
, в Москве функции специализированной службы выполняет ГУП "Ритуал", и никаких фактов реагирования и пресечения данной "незаконной деятельности" в столице не имеется.
<7>
<8> Там же.
В связи с этим на практике вырабатываются и иные подходы - разделение функций специализированной организации между несколькими организациями: наделение властными полномочиями бюджетных учреждений, в том числе органов местного самоуправления, а осуществление услуг по погребению и иных ритуальных услуг путем размещения муниципального заказа либо определения организации на конкурсной основе <9>. В ряде территорий так и делается. В этом случае в муниципальном образовании появляются как минимум две специализированные службы - в лице органа местного самоуправления и в лице хозяйствующего субъекта. Однако обязанность такого расщепления функций и создания нескольких специализированных служб в каждом муниципальном образовании вовсе не вытекает из Федерального закона N 8-ФЗ, который отнес все функции одновременно к ведению специализированной службы, а не стал разделять их между органами местного самоуправления и специализированной службой.
<9> Письмо ФАС России мэру г. Благовещенска от 24.07.2009 N ПС/24493 "О рассмотрении обращения".
Наконец, некоторые суды указывают, что по букве закона специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления, т.е. должна быть муниципальной, и не допускается наделение данным статусом иного хозяйствующего субъекта <10>.
<10>
Такие разноречивые подходы, встречающиеся на практике, окончательно запутывают ситуацию с определением статуса и функций специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Полагаем, что при решении данного вопроса правильнее исходить из следующего.
Во-первых, как указывалось выше, такие функции, как предоставление мест под захоронение, регистрация захоронений и т.п., по своей природе не являются полномочиями органов местного самоуправления и поэтому могут закрепляться за специализированными организациями.
Во-вторых, Федеральный закон N 8-ФЗ не дает законодательного определения понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела" и не устанавливает ее организационно-правовую форму. В Федеральном законе N 131-ФЗ термин "служба" также отсутствует. Не используется подобное понятие и в гражданском законодательстве. В связи с этим специализированная служба - это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг .
Далее, по терминологии гражданского законодательства создание специализированной службы не означает обязательно учреждение какой-либо муниципальной организации (предприятия или учреждения). Органы местного самоуправления являются учредителями, т.е. участвуют в создании и немуниципальных организаций - открытых акционерных обществ (в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"), и межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ст. 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Согласно п. 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 (рекомендованы Протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.
Таким образом, если исходить из того, что специализированная служба - это лишь определенный статус, отражающий круг выполняемых хозяйствующим субъектом функций, то следует признать закономерной возможность наделения этим статусом субъекта, созданного в любой организационно-правовой форме <11>.
<11> Подобное толкование разделяет и ФАС России в указанном выше письме.
Особо следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых . Последнее же не подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Кроме того, решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ, установление перечня, критериев качества и стоимости гарантированных услуг по погребению и т.д.).
Поэтому если в муниципальном образовании сформирована конкурентная среда и есть достаточное количество организаций, оказывающих ритуальные услуги, то нет прямой необходимости создавать муниципальные организации. В этом случае статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты, причем в одном муниципальном образовании таких специализированных организаций может быть несколько (к примеру, они могут ведать различными местами погребения).
В случае если конкурентная среда в сфере похоронного дела в муниципальном образовании отсутствует, то в целях обеспечения прав граждан следует создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела - муниципальные организации. Конечно, это допустимо и при наличии функционирующего в муниципальном образовании рынка ритуальных услуг. Важно только, чтобы при этом не ущемлялись права иных хозяйствующих субъектов: такие специализированные службы должны по своему назначению бесплатно заниматься содержанием мест погребения и оказанием похоронных услуг согласно гарантированному перечню и не вправе препятствовать доступу к месту погребения иных организаций, работающих в данной сфере, в т.ч. оказывающих ритуальные услуги на платной основе.
Деятельность органов местного самоуправления по содержанию мест захоронения
Согласно ст. 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится содержание мест захоронения (они же места погребения, или кладбища). Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ.
Возложение на органы местного самоуправления такого вопроса местного значения, как содержание мест захоронения, не означает, что данная деятельность должна осуществляться непосредственно органами местного самоуправления. Более того, согласно ОКПД ОК 034-2007 услуги по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения классифицированы по коду 93.03.11.130 продукции по видам экономической деятельности (класс "Услуги персональные прочие", подкласс "Услуги по организации похорон и связанные с этим услуги"). Соответственно, содержание мест захоронения представляет собой экономическую деятельность, является видом ритуальных услуг и осуществление данной деятельности непосредственно органами местного самоуправления противоречило бы Федеральному закону "О защите конкуренции".
Возложение на органы местного самоуправления содержания мест захоронения не означает также, что эта деятельность должна непременно осуществляться именно муниципальными организациями. Согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно выбирают правовые формы решения конкретных вопросов местного значения, в частности они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также размещать муниципальный заказ.
В случае размещения муниципального заказа органы местного самоуправления могут выбрать наиболее выгодные (в т.ч. с точки зрения рационального использования и экономии средств местного бюджета) условия, предлагаемые претендентами на получение бюджетных ассигнований.
В связи с этим судебные решения, согласно которым содержание мест захоронения должно осуществляться непременно муниципальными организациями или тем более непосредственно органами местного самоуправления, представляются необоснованными <12>.
<12> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 14.07.2009 N Ф09-4848/09-С1 по делу N А60-7979/2009-С12, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 N 17АП-6840/2008-АК по делу N А60-9389/2008.
Вместе с тем недопустимо и противоположное толкование, согласно которому выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ должно осуществляться исключительно посредством размещения муниципального заказа <13>. Процедура муниципального заказа установлена для случаев, когда осуществляется внешняя закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета. Если же для решения того или иного вопроса местного значения в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) создано муниципальное предприятие или учреждение, на которое возложено осуществление соответствующей деятельности по заданию собственника, то нет оснований для размещения муниципального заказа на эти товары, работы, услуги. В соответствии со ст. 8 Федерального закона N 161-ФЗ муниципальное предприятие может быть создано, в частности, при необходимости:
<13> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска.
- использования имущества, приватизация которого запрещена;
- осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в т.ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам).
По смыслу Федерального закона N 8-ФЗ земли кладбищ могут быть только муниципальными и, следовательно, не подлежат приватизации. Деятельность же в сфере погребения и похоронного дела, особенно в части предоставления гарантированных гражданам бесплатных услуг, безусловно, является социально значимой, и содержание в этих целях кладбищ в надлежащем состоянии должно быть также отнесено к решению социальных задач. Таким образом, у органов местного самоуправления имеются все основания для создания муниципальных унитарных предприятий в целях оказания услуг по погребению и содержанию мест захоронения.
Правовой режим земель кладбищ
Анализ судебной практики показывает, что в ряде случаев суды признают неправомерной передачу земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальных или иных организаций, как правило, выполняющих функции специализированной службы по вопросам похоронного дела <14>.
<14> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. И хотя практика высшей судебной инстанции также не является неизменной и тем более решение по конкретному делу не обязательно для судов при решении аналогичных дел, тем не менее повышается риск, что при рассмотрении подобных споров суды будут ориентироваться на эту позицию Высшего Арбитражного Суда РФ (это к вопросу о перспективах судебного рассмотрения дел данной категории). Поэтому, конечно, в создавшихся обстоятельствах для узаконения возможности закреплять земли кладбищ за специализированными службами по вопросам похоронного дела на праве хозяйственного ведения или оперативного управления был бы необходим соответствующий федеральный закон.
При этом суды мотивируют такие решения тем, что в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ:
- общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления и возможность их передачи в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта не предусмотрена;
- земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину <15>.
С такой позицией судов трудно согласиться. Действительно, в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а согласно ч. 2 ст. 15 того же Федерального закона N 8-ФЗ места погребения (с расположенными на них кладбищами) по принадлежности могут быть государственными и муниципальными. При этом понятия "ведение" и "принадлежность" в действующем законодательстве не принято употреблять применительно к объектам, в т.ч. земельным участкам, поэтому невозможно четко установить, какого рода права органов местного самоуправления имеются в виду в данном случае. Однако из системного толкования указанных положений можно сделать вывод, что речь в них идет о собственности на соответствующие земельные участки. Следовательно, земли кладбищ могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а общественные кладбища могут быть только муниципальными . Это соответствует и положениям ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ.
Согласно ст. 209, 215 ГК РФ, ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальное имущество без каких-либо ограничений может:
- находиться в режиме казны муниципального образования;
- закрепляться за муниципальными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
- передаваться на ином вещном или обязательственном праве, в т.ч. праве аренды, иным физическим или юридическим лицам.
В отношении гражданских мест захоронения, находящихся в муниципальной собственности, Земельный кодекс Российской Федерации также не устанавливает каких-либо особых правил оборота.
Это означает, что земли кладбищ могут как находиться в муниципальной казне, так и передаваться во владение и пользование иным юридическим лицам (муниципальным предприятиям и учреждениям либо иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере погребения и оказания ритуальных услуг).
Передача земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальным предприятиям или учреждениям не влечет выбытие их из муниципальной собственности, т.е. из ведения органов местного самоуправления. Муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, определяемой уставными целями их создания и деятельности (ст. 50 ГК РФ), владеют, пользуются и распоряжаются закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности (ст. 294 - 298 ГК РФ). Следовательно, не усматривается никакого противоречия между специальным назначением земель общественного кладбища как предназначенных для предоставления под захоронения на безвозмездной основе и возможностью передачи их на праве хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальным или унитарным предприятиям и учреждениям. В этом случае муниципальное предприятие и учреждение в силу закона обязано владеть, пользоваться и распоряжаться землями кладбищ строго в соответствии с их целевым назначением и в рамках своей уставной деятельности. В частности, именно так - путем передачи земель кладбищ в хозяйственное ведение ГУП "Ритуал" - решен данный вопрос в столице, во многих муниципальных образованиях Московской области и других субъектах РФ. Наконец, есть и положительная судебная практика на этот счет <16>.
<16> См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.08.2007, 31.07.2007 N Ф03-А51/07-1/1391 по делу N А51-9728/2006-24-269.
Выводы
Действующее правовое регулирование отношений в сфере организации похоронного дела приводит к разночтениям и, как следствие, к тому, что различные субъекты РФ и муниципальные образования решают для себя вопрос организации похоронного дела по-разному. Одни создают специализированные службы в форме муниципальных организаций (муниципальных предприятий, муниципальных автономных или бюджетных учреждений), другие наделяют этим статусом немуниципальные организации на основе конкурса, причем порой предъявляют к ним определенные требования (в Москве, например, это "имущественный ценз" - не менее 50% государственного участия в такой организации), а порой совмещаются оба варианта.
В одних случаях землями кладбищ управляют и распоряжаются непосредственно органы местного самоуправления, в других - земли передаются в хозяйственное ведение или оперативное управление специализированным службам по вопросам похоронного дела. Такая разнообразная практика позволяет должностным лицам и органам местного самоуправления реализовывать различные схемы для того, чтобы выбрать наиболее приемлемую в конкретном случае.
Исходя из проведенного выше анализа вопросов организации похоронного дела, можно сформулировать следующие выводы:
- хозяйствующий субъект - специализированная служба по вопросам похоронного дела вправе осуществлять выделение земельных участков для захоронения, регистрацию, захоронение, определение режима работы вверенного ей кладбища, контролировать соблюдение (наблюдать за соблюдением) установленных правил на территории кладбища (конечно, без прав выдачи обязательных предписаний, наложения мер ответственности и т.п., лишь с правом передавать соответствующую информацию в компетентные органы). В этих рамках специализированная служба вправе и запрещать въезд на территорию кладбища транспортных средств, если ими нарушается установленный на основе порядка деятельности кладбищ (утвержденного органами местного самоуправления) порядок въезда на территорию кладбища;
- вопрос местного значения - создание органами местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела - не означает учреждения таковой исключительно в форме муниципальных учреждений и предприятий, это возможно также путем присвоения данного статуса по итогам конкурса юридическим лицам любой организационно-правовой формы и формы собственности;
- земельные участки на территории мест погребения могут закрепляться за хозяйствующими субъектами - специализированными службами по вопросам похоронного дела, на последних могут быть возложены также функции по содержанию соответствующих мест погребения.
Безусловно, наилучшим способом устранения существующих коллизий и пробелов законодательства в сфере погребения и похоронного дела было бы внесение изменений в Федеральный закон N 8-ФЗ. Однако в ближайшее время не следует ждать сколько-нибудь существенных подвижек в решении этого вопроса. В конце прошлого года в Государственную Думу был внесен законопроект N 304185-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который предусматривал закрепление права осуществлять погребение умершего и оказание услуг по погребению как за специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления, так и за организациями независимо от их организационно-правовых форм, выбранными органами местного самоуправления по результатам открытого конкурса. В рамках работы над этим проектом могли бы быть решены хотя бы некоторые вопросы определения правового статуса специализированной службы и порядка организации похоронного дела на местном уровне. Однако в феврале 2010 г. данный проект был отозван внесшим его субъектом права законодательной инициативы и, как следствие, работа над проектом прекращена.
В настоящее время в Государственной Думе РФ на рассмотрении находится лишь один законопроект по вопросам погребения и похоронного дела - N 252420-5 "О внесении изменений в ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который направлен на введение лицензирования деятельности по оказанию отдельных видов ритуальных услуг.
| Обзор судебной практики по применению ст. 282.1 ("организация экстремистского сообщества") и ст. 282.2 ("организация деятельности экстремистской организации") уголовного кодекса Российской Федерации | ||
| Производство в конституционном суде Российской Федерации по рассмотрению дела о соответствии конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по постановленному вопросу (постановленным вопросам) референдума | ||
Исходя из особенностей ритуально-похоронной сферы и необходимости разрешения имеющихся в отрасли проблем необходимо, прежде всего, обеспечить координацию работы органов местного самоуправления, частных, муниципальных и государственных предприятий. Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития. Существующая система финансирования материально-технических объектов ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития, и даже нормативного функционирования. Зачастую не хватает денег на благоустройство новых кладбищ и крематориев. Разрешение этой проблемы также возможно на путях государственно-частного партнерства, которое все шире реализуется во многих отраслях экономики. Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:
Частное финансирование: деловое участие в строительстве новых
кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц, колумбарных стен, склепов; развития автокатафального транспорта и транспорта для перевозки тел умерших с места смерти в лечебно-профилактическое учреждение; развития производственной базы по изготовлению предметов ритуально-похоронного назначения (гробы, венки, фото, надгробные сооружения и т.д.).
Муниципальное финансирование: строительства новых муниципальных, государственных кладбищ и крематориев; содержания и благоустройства муниципальных, государственных кладбищ, военно-мемориальных комплексов, участков; создания и содержания моргов лечебно-профилактических учреждений; создания и содержания пантеонов.
Формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов по вопросам похоронного дела, в которые на паритетных началах входят представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, обеспечивается совместное участие частных и муниципальных структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли в регионах.
Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Постоянное взаимодействие специализированных служб по вопросам похоронного дела с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.
Договорное взаимодействие сотрудничество муниципальных предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) и хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и муниципальных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.
Сертификация ритуально-похоронных услуг предусмотрена законом РФ от 12.01.1996 г. №8 ФЗ «О погребении и похоронном деле»: Статья 17. Санитарные и экологические требования к содержания. Пункт 6. Предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества) допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность. Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.
Создание добровольных формирований предприятий и фирм ритуально-похоронной сферы Союзов, Ассоциаций, Корпораций и т.п. В них входят как частные, так и муниципальные организации.
Существующие полномочия субъектов управления похоронным делом целесообразно расширить:
определить ответственный федеральный орган исполнительной власти и поручить ему выработку единой политики развития похоронного дела;
закрепить законодательно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации похоронного дела;
четко прописать полномочия муниципальных образований в Законе РФ о погребении;
законодательно закрепить полномочия и ответственность в области создания негосударственных похоронных объектов;
законодательно закрепить введение обязательного саморегулирования в похоронной отрасли;
определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ;
законодательно закрепить право владения и пользования местами захоронения, установить возможность создания потребительских союзов .
Исходя из реалий рыночной экономики и особенностей сферы ритуально-похоронного обслуживания органы местного самоуправления на законодательной основе должны решать комплекс задач по обеспечению бесперебойного и эффективного функционирования отрасли на территории муниципального образования:
1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение. Необходимо в обязательном порядке обеспечить 100% выполнения этой задачи: она должна решаться, с пониманием того, что ритуальные услуги - единственный вид бытовых услуг, который предоставляется в полном объеме при любом материальном достатке заказчика по каждому объекту обслуживания, т.е. применительно к каждому покойному. Погребение неопознанных тел осуществляется за счет государства на специально выделенных участках муниципальных кладбищ или на отдельных кладбищах.
Погребение умерших малоимущих граждан - осуществляется на безвозмездной основе любой специализированной службой по вопросам похоронного дела. Погребение военнослужащих, военных пенсионеров, участников Великой Отечественной войны осуществляется за счет Государства в установленном порядке.
2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка ритуальных услуг.
3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг. Соответственно должна быть реализована Государственная поддержка специализированных служб по вопросам похоронного дела. Одновременно следует ограничить число таких служб, имея в виду особенность этого рынка: количество заказов на захоронение в данном регионе является величиной постоянной.
Соответственно и количество коммерческих организаций ритуальных услуг населения должен быть постоянным и небольшим, чтобы полностью обеспечить потребности заказчиков. Мировая практика подтверждает этот вывод. Похоронное дело - это прерогатива муниципальных властей, главная задача которых обеспечить баланс между удовлетворением потребностей в ритуально-похоронных услугах и количеством организаций, предоставляющих такие услуги.
4. Повышение роли организаций, в составе которых имеются кладбища, как важнейших социально-значимых объектов. Соответственно такие организации необходимо поддержать, в том числе: финансировать содержание и благоустройство кладбищ; обеспечить своевременную оплату за выполнение захоронений, на безвозмездной основе, неопознанных тел и умерших малоимущих граждан; финансировать приобретение оборудования, реконструкцию крематориев, монтаж, наладку новых печей; создание новых и расширение действующих кладбищ; организовать подготовку кадров, обмен опытом, устранение последствий стихийных бедствий; обеспечить моральную поддержку работников ритуальных служб.
5. Главная задача, которую предстоит решить - это обеспечить социальную защиту малоимущих граждан при предоставление им ритуальных услуг и одновременно повысить уровень качества предоставляемых услуг (услуг кладбищ и крематориев). В этих целях в регионах целесообразно законодательно установить хорошо зарекомендовавший себя в других регионах порядок предоставления социального пакета ритуальных услуг по твердой государственной (муниципальной) цене.
6. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом, прежде всего, за счет развития кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений .
Таким образом, назрела необходимость разработки единых норм и правил оказания ритуальных услуг не только на федеральном, но и на муниципальном уровне. Существующий комплекс законодательных проблем может быть разрешен подготовкой новой редакции Федерального закона «О похоронном деле», что потребует также одновременного внесения поправок в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и некоторые другие федеральные законы. Принятие таких правил станет мощным инструментом упорядочения этого специфического кластера экономики. Еще одним серьезным шагом к наведению порядка в похоронном деле может стать совместная работа всех ритуальных агентств на основе некоммерческого партнерства.
Загрузка...
